IV SA/Wa 2391/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2, § 9, § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 1, § 17 ust.2 pkt 2

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej jako skarżący) w skardze z [...] czerwca 2017 r. znak [...], zarzucił wskazanym przepisom uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej jako Regulamin), istotne naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej "u.c.p.g." poprzez: 1. wprowadzenie w § 8 ust. 2 Regulaminu zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na równej i w miarę istniejących możliwości utwardzonej nawierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota; 2. nałożenie w § 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku dezynfekcji i mycia pojemników na odpady; 3. wprowadzenie w § 16 ust. 3 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów agresywnych wyłącznie przez osoby dorosłe; 4. wprowadzenie w § 17 ust. 1 pkt. 2 ograniczenia emisji związanych z hodowlą zwierząt do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; 5. nałożenie w § 17 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu obowiązku składowania obornika w odpowiedniej odległości od linii rozgraniczającej nieruchomości, z jednoczesnym określeniem tego terenu; 6. nałożenie w § 17 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu obowiązku trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości, co najmniej 20 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich; Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 8 ust. 2, § 9, § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt. 2, § 17 ust. 2 pkt. 1, § 17 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. Zdaniem skarżącego, analiza przepisów zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy podejmując uchwałę wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Katalog spraw, jakie ustawodawca zezwolił radzie gminy ująć w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość. Skarżący zarzucił, iż w § 8 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła zapisy dotyczące zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na wyrównanej i utwardzonej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w regulaminie należy określić szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie skarżącego, w granicach powyższej delegacji nie mieści się regulowanie zasad rozmieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów, tj. rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. W ocenie skarżącego uzasadnione wątpliwości budzi również zapis Regulaminu, dotyczący obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w zakresie dezynfekcji i mycia pojemników na odpady (§ 9). Obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt. 1 Ustawy, a przepis ten nie stanowi, żeby rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego dezynfekowania i mycia pojemników. Dlatego zdaniem skarżącego, daleko idącym przekroczeniem delegacji ustawowej jest nałożenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów. Rada Gminy [...] w § 16 ust. 3 Regulaminu wprowadziła uregulowanie, zgodnie z którym wprowadzenie psów rasy uznanej za agresywne lub zachowujących się agresywnie na tereny przeznaczone do wspólnego użytku może być dokonane wyłącznie przez "osoby dorosłe". Zdaniem skarżącego użyte przez Radę sformułowanie "osoby dorosłe" jest pojęciem niejednoznacznym należącym do kategorii pojęć ocennych, których nie powinny zawierać akty prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt. 6 Ustawy rada gminy nie została wyposażona przez prawodawcę w kompetencję do nakazania mieszkańcom gminy, żeby psy określonych ras lub zachowujące się w określony sposób były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe" nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte. Takie postanowienie Regulaminu stanowi w ocenie skarżącego niedopuszczalne ograniczenie swobód obywatelskich przepisami prawa miejscowego. Ponadto w ocenie skarżącego wadliwym pozostaje zapis zawarty w § 17 ust. 1 pkt. 2 oraz § 17 ust. 2 pkt. 1 oraz pkt. 2 Regulaminu albowiem ograniczanie immisji, konkretne wskazanie odległości usytuowania miejsc składania obornika czy ustawienia uli wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza "przeciętną miarę", to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Rada Gminy nie może uchwalać w regulaminie stosunków sąsiedzkich – jej zadaniem jest tworzenie warunków do utrzymania ładu publicznego jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowaną dla regulacji ustawowych. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przepisy uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nie naruszają prawa, a w szczególności art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie organ poinformował, że uchwała ta była przedmiotem kontroli Wojewody [...] w trybie przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz, że podobne czy nawet tożsame rozwiązania zawiera wiele uchwał rad gmin nie tylko w dawnym województwie [...] ale w Polsce. Organ poinformował również, że żadna z uprawnionych osób nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/17 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1608/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/17 i przekazał temuż sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że dla wykonywania kompetencji stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego podstawowe znaczenie ma art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, że wyłącznym źródłem działania, w tym i w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest prawo i wyznaczone prawem granice. W art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznaczono zarówno podstawy jak i granice stanowienia aktów prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Podstawę i granice upoważnienia do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawę prawną reguluje art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...); regulamin jest aktem prawa miejscowego". Dalej NSA stwierdził, że granice upoważnienia ustawowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)", następnie wyliczając materię przedmiotowych szczegółowych zasad. Dla określenia zakresu przedmiotowego zasad wyznaczających te wymagania, rada gminy nie ma pozostawionej swobody, a jest związana bezwzględnie granicami upoważnienia ustawowego, poza które nie może w regulacji regulaminu wykroczyć. Przesądza o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie otwierając możliwości przekroczenia tych granic. Wyznaczona materia regulacji nie jest otwarta przez przyjęcie zapisu ustawowego, że regulamin może w szczególności określać, a zamknięta przez zakreślenie granic: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które następnie enumeratywnie przedmiotowo wylicza. Dla określenia granic regulacji przedmiotowej regulaminu rada gminy jest związana nie tylko art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ale regulacją przyjętą w całym zakresie przedmiotowym tej ustawy oraz w innych związanych z nią regulacjach w ustawach materialnoprawnych. Konsekwentnie przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać w regulację ustawową zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach materialnoprawnych. Wyznaczenie granic regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w konsekwencji wymaga określenia, czy rada gminy nie wkroczyła w regulację ustawową, a zatem wyłączającą objęcie aktem prawa miejscowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 wyznacza granice materii zasad ustanawianych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w art. 5 tej ustawy zaś reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości zapewnienia utrzymania czystości i porządku. To różne ujęcie ustawowe, przez udzielenie delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz ustawowe uregulowanie obowiązków właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga uwzględnienia przy ocenie przekroczenia granic delegacji ustawowej. W konsekwencji, NSA uznał, że sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie przeprowadził pełnej oceny zachowania granic upoważnienia ustawowego w zaskarżonej części uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], co skutkowało jego uchyleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1608/18. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego Regulaminu zakres jego regulacji wynikał – jak już wspomniano wcześniej – z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności uchwały w zaskarżonej części i uznał, że zaskarżone postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. W pierwszej kolejności odnosząc się do uwzględnionych zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 8 ust. 2 Regulaminu istotnie narusza prawo. W przepisie tym organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawienia pojemników na odpady w granicach nieruchomości, w miejscu wyznaczonym, na równej powierzchni, w miarę istniejących możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Niewątpliwie Rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Zapis ust. 2 § 8 Regulaminu świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy ustawowej delegacji, nałożeniu dodatkowych obowiązków, co czyni zasadnym ocenę, iż zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podziela również zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 9 Regulaminu. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1608/18, zapis w § 9 Regulaminu jest zapisem w aspekcie podmiotowym, wyznaczający obowiązki właściciela nieruchomości. Delegacja ustawowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest ograniczona przedmiotowo do określenia szczegółowych zasad w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia określenia przedmiotowego zasad szczegółowych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wkraczając w materię regulowaną ustawą. Wkroczenie w materię regulowaną w art. 5 ustawy, a zatem w zakres obowiązków właścicieli nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa. Zasadnie w skardze zarzucono, że pojęcie stosowane w § 16 ust. 3 Regulaminu "osoby dorosłe" – jest pojęciem niejednoznacznym, należącym do kategorii pojęć ocennych, których nie powinny zawierać akty prawa miejscowego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638) w art. 10a ust. 3 zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Mając na uwadze powyższy zapis ustawowy, uznać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do nakazania mieszkańcom, aby psy rasy uznanej za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. Zapis taki faktycznie stanowi niedopuszczalne ograniczenie swobód obywatelskich przepisami prawa miejscowego. Regulacje przyjęte w § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu wykraczają poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wyznacza granice delegacji ustawowej określenia w regulaminie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W przepisie tym nie została udzielona delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony sąsiednich nieruchomości. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Zatem zapisy Regulaminu dotyczące ograniczenia immisji, konkretnego wskazania odległości usytuowania miejsc składowania obornika czy ustawienia uli wkraczają w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ. Przywołany przepis k.c. stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości i stosunków miejscowych. Oznacza to więc, że nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].