IV SA/Wa 2380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udzielonego E. i G. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z wybudowanej i użytkowanej instalacji fermy indyków w L.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art.157 par.2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek R. W. dotyczy pozwolenia Marszałka Województwa [...] wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art.185 ust.1 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis ten zawęża krąg stron postępowania wyłącznie do podmiotów w nim wskazanych i stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. Skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być tylko podmioty wymienione w art.185 ust.1 ww. ustawy, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia przysługuje wyłącznie tym podmiotom. R. W. nie jest prowadzącym instalację fermy indyków w L.. Dla tego rodzaju instalacji art.135 ust.1 ww. ustawy nie dopuszcza ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania. Minister stwierdził, iż ze względu na powyższe oczywistym jest, że R. W. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., a tym samym nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł R. W. zarzucając mu naruszenie: - art. 377a oraz art. 379 ustawy – Prawo ochrony środowiska, - art. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzieleniu informacji o środowisku (...) oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz.1227 ze zm.) - art. 7, art.157 w zw. z art.156 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W obszernych motywach skargi skarżący podniósł, że istniejąca na działkach [...], [...] w L. instalacja narusza przysługujące mu prawa człowieka, co daje mu prawo do obrony tych praw, czyni go stroną w postępowaniach dotyczących tej instalacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza skargi oraz pism składanych przez skarżącego w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, prowadzi do wniosku, że Minister Środowiska nie wyjaśnił w jednoznaczny sposób tego, jaka była w istocie intencja skarżącego. Wskazać należy, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 niepublikowany) wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy treść podania budzi wątpliwości, organ obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania, korzystając z trybu z art. 64 § 2 k.p.a., wyznaczając mu, zgodnie z jego treścią, termin siedmiu dni do dokonania tej czynności z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, może to bowiem doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art.9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia ( wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008r. II OSK 1774/07 i 6 października 2010r. II OSK 1488/09, CBOSA). Przypomnieć należy, iż z postanowień art. 9 k.p.a., ustanawiającego zasadę informowania, wywiedziono m.in. obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę. Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W rozpoznawanej sprawie nie dochowano powyższych warunków, mimo iż z akt sprawy wynika, że Minister Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie w terminie siedmiu dni charakteru pisma z dnia [...] czerwca 2014 r., czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. ( art. 156 kpa.), czy jest to skarga powszechna ( art. 227 kp.a). Jednakże zaniedbanie organu polegało na niewyjaśnieniu skarżącemu - w myśl wynikającej z art. 9 kpa zasady informowania - jego sytuacji procesowej, przysługujących mu środkach obrony jego praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że z analizy treści pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanego do Marszałka Województwa [...], jak i pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. adresowanego do Ministra Środowiska wynika, że zawarte w nich są zastrzeżenia i uwagi co do prawidłowości wydanych decyzji dotyczących fermy indyków na terenie L., wskazujące przede wszystkim na to, że zostały one wydane bez wymaganego prawem raportu oddziaływania na środowisko. W ostatnim piśmie skarżący domaga się od Ministra Środowiska rozpatrzenia naruszenia jego prawa i innych mieszkańców L. przez Marszałka Województwa [...]. Wynika z tego, że Minister Środowiska przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeanalizował dokładnie treści pism skarżącego w celu dokładnego ustalenia intencji skarżącego, czy też chodzi mu tylko i wyłącznie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., w sytuacji gdy takiego wniosku nie może skutecznie złożyć z uwagi na brak przymiotu strony w świetle treści art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, czy też wnosi o wszczęcie takiego postępowania z urzędu przez Ministra Środowiska. Konsekwencją tego było wadliwie sfomułowanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Skoro organ nie wyjaśnił dokładnie intencji skarżącego, to zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, dlatego podlegało ono uchyleniu, jak również uchyleniu podlegało poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.