IV SA/Wa 2357/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 2357/15 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. S. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew.[...] w obrębie S., gmina S.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia [...]stycznia 2015 r. Wójt Gminy S. zwrócił się o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia naruszy § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" tj. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ odwoławczy ustalił, że działka przeznaczona pod zainwestowanie (nr ew. [...]położona w obrębie S., gmina S.), znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S.", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ocenił, że przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów, których enumeratywny katalog i odstępstw od nich został wyartykułowany w § 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia polegający na niedopuszczalności niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru jest prawidłowe. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz większość sąsiednich działek jest niezabudowanych. Tylko jedna działka przyległa oznaczona nr ew. [...]jest zabudowana i z innymi działkami położonymi na północ i zachód stanowi obszar już przekształcony. Zabudowanie działki przeznaczonej pod zainwestowanie spowoduje więc dalsze przekształcenie poprzez rozwój zabudowy w kierunku południowym – jego kontynuację. Forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budowa doprowadzą do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił również stanowisko organu I instancji, że zamierzenie to naruszy także zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi na terenie chronionego obszaru. Organ doszedł do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI). Lokalizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunty stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która ma służyć jako miejsce zamieszkania. Zdaniem organu nie można w przedmiotowej sprawie zastosować wyjątku od wskazanego zakazu, przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu bowiem oba warunki określone w przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Organ zauważył, że wbrew twierdzeniom organu I instancji szczegółowa analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. pozwala stwierdzić, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze oznaczonym symbolem Tws – o dominującej funkcji turystycznej na terenie oznaczonym jako tereny zabudowane i o rozpoczętym procesie urbanizacji w ramach zwartej zabudowy wsi. Teren wokół planowanej inwestycji nie ma charakteru zwartej zabudowy w sensie faktycznym. Wiele okolicznych działek nie jest zabudowanych, a z działek przyległych jedynie działka nr ew. [...] jest zabudowana obiektem niemieszkalnym – o charakterze sakralnym. Dlatego w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi druga przesłanka określona w powołanym przepisie. Planowana do realizacji inwestycja nie może zostać uznana za uzupełnienie zabudowy, gdyż na omawianym terenie nie występuje zespół urbanistyczny, który mógłby zostać uzupełniony. Jak słusznie zauważył organ I instancji zamierzenie to nie jest związane z uzupełnieniem zabudowy, a co najwyżej z jej poszerzeniem – kontynuacją. Organ stwierdził, że skoro tylko jeden z wyjątków od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi ma w niniejszej sprawie zastosowanie, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa. Organ odwoławczy zauważył również, że omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, stanowiącego iż na chronionym obszarze zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W opinii organu odwoławczego realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na niezabudowanym gruncie rolnym, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykonanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby. Realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie organu nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od w/w zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 na co wskazał również organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 123 k.p.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zakazach zawartych w Rozporządzeniu nr [...] Wojewody W. z dnia [..] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" bez przeprowadzenia i bez odniesienia się do analizy specyfiki jednostki osadniczej wsi S., jak również błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę postanowienia, mogący mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie, polegający na stwierdzeniu, iż wobec istniejących zakazów na obszarze chronionym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji budowlanej, mimo, iż postulowany teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy wsi S., - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1. § 3 ust. 1 pkt 1,2,3 i 7 w Rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu zakazów w sposób rozszerzający poprzez odniesienie ochrony obszaru i zakazów do konkretnego miejsca lokalizacji, a nie do całości obszaru oraz jednostki osadniczej wsi S., 2. § 3 ust. 3 Rozporządzenia nr 23 Wojewody W.z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanki wymienione w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie, aby można było zastosować zawarte w nim odstępstwo. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że - określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru został przez organy obu instancji zinterpretowany rozszerzająco, gdyż przyjęto iż każdy rodzaj inwestycji budowlanej powoduje zniszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie, co bezwzględnie eliminuje możliwość wykonywania jakichkolwiek inwestycji budowlanych i wykracza poza intencje prawodawcy, - wobec treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody nie można zgodzić się z poglądem organu, że na terenie obszaru chronionego zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi, - organ dokonał nieprawidłowej analizy treści § 3 ust. 3, gdyż wymienione w przepisie przesłanki dotyczą dwóch różnych terenów, - nieprawidłowa jest ocena, że inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, gdyż wykonanie fundamentów nie jest poważną ingerencją w obszar, - wskazała na niespójność decyzyjną wyrażającą się uzgodnieniem przez organy ochrony środowiska miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach tego samego obszaru, a odmową uzgodnienia inwestycji inwestorowi prywatnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z podniesionych w niej zarzutów sąd uznał za trafne. W niniejszej sprawie organy I i II instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustalił stan faktyczny. Działka przeznaczona pod zainwestowanie o nr ew. [...] położona w obrębie S., gmina S. znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...]sierpnia 2007 r. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI). Teren objęty wnioskiem położony jest według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. na obszarze oznaczonym symbolem Tws – o dominującej funkcji turystycznej na terenie oznaczonym jako tereny zabudowane i o rozpoczętym procesie urbanizacji w ramach zwartej zabudowy wsi. Tak ustalony stan faktyczny nie jest sporny. Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z prawa miejscowego ustanowionych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.". Dokonując analizy powyższych przepisów uznał, że planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej naruszy wskazane w przepisach zakazy bowiem doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, przekształcenia obszaru oraz uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Należy zauważyć, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo – krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Wojewody W. również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla zespołu "[...]". Wbrew twierdzeniu skargi § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia wprowadza zakaz działań na terenie zespołu parkowo – krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi. Organy I i II instancji zatem prawidłowo oceniły, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć zmianę rodzaju użytkowania, a więc zastąpienie dotychczasowego sposobu, innym, nowym sposobem. Prawidłowo uznały, że przez zmianę taką należy niewątpliwie rozumieć zmianę użytkowania zastępującego dotychczasowy użytek orny, łąki, pastwiska, sadu, a nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową, gospodarczą czy rekreacyjną. Zważywszy na to, że teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI), Sąd podziela stanowisko organu, że w takim przypadku lokalizacja inwestycji budowlanej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunt stanowiący użytek rolny, który dotychczas nie jest zabudowany zostanie zmieniony przez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i będzie służył inwestorowi jako miejsce zamieszkania nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Mimo więc braku generalnego zakazu zabudowy wynikającego zarówno z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., ograniczenie tego prawa następuje pośrednio, właśnie przez obowiązywanie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i zdaniem sądu jedynie z tej przyczyny. Z uwagi na to, że teren inwestycji stanowi użytek rolny, zasadnie organ rozważał ten aspekt zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym prawem miejscowym. Jednak jak słusznie podnosi skarżąca § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia przewiduje wyjątek od przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wyjątek ten stanowi, że zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwie więc przepis ten wprowadza rozwiązanie umożliwiające prowadzenie inwestycji budowlanych na terenie chronionym nawet w sytuacji występowania przesłanki pośrednio ograniczającej prawo zabudowy w takim terenie. Oczywiście odstępstwo to ograniczone jest do sytuacji ściśle określonych w przepisie, a więc ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszaru zwartej zabudowy wsi, albo uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu skarżąca słusznie zarzuca, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu wnioskując i wywodząc, że obie wymienione w przepisie przesłanki muszą zostać spełnione jednocześnie, aby można było zastosować wprowadzone odstępstwo. Sąd nie podziela stanowiska organu w tej kwestii uznając, że omawiany przepis określa dwie niezależne od siebie sytuacje, w których prawo zabudowy zostaje jednak dopuszczone na chronionym terenie, mimo spełnienia przesłanki negatywnej ograniczającej zabudowę. Obszar zwartej zabudowy określony w studium, z natury rzeczy stanowi obszar związany z rozwojem zabudowy dla zamieszkującej go ludności, realizujący cel skupienia zabudowy przez jej uporządkowany rozwój w ramach tego terenu. W drugiej określonej w przepisie sytuacji założeniem jest realizacja celu jakim jest skupienie zabudowy, a więc z pewnością ze względów logicznych dotyczy ona prawa zabudowy na innym terenie niż teren zwartej zabudowy wsi, stąd wprowadzone kryterium "uzupełnienia" istniejącej już zabudowy. "Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia" (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn.. akt II OSK 1775/11 w odniesieniu do rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zawierającego zbliżoną normę prawną). W ocenie sądu wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania obowiązującej normy prawnej w zakresie dopuszczalności zabudowy, gdyż celem przepisu jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Skoro planowana inwestycja ma być realizowana na terenie zwartej zabudowy wsi, brak było podstaw do badania czy spełniona jest jednocześnie przesłanka uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Decydując, że stanowi ona podstawę do odmowy uzgodnienia w przedmiotowym przypadku, wobec tego, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007 r. organ naruszył przepis prawa materialnego tj. § 3 ust.3 tegoż rozporządzenia. W ocenie sądu także dokonana przez organ wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia Wojewody jest nieprawidłowa. Organ wywiódł z treści § 3 ust.1 rozporządzenia, że realizacja planowanej inwestycji związanej z zabudową dla celów mieszkalnych naruszy niezależnie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, także zakaz przekształcenia obszaru oraz zakaz uszkadzania gleby, oceniając iż każdy z tych zakazów stanowi odrębną podstawę uzasadniającą zakaz dopuszczalności zabudowy w chronionym terenie. W ocenie sądu wykładnia taka nie jest prawidłowa. Rozumienie przepisu zaprezentowane przez organ prowadziłaby w każdej sytuacji, nawet wówczas, gdy ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 nie dochodziłoby do naruszenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (przypadek terenu zabudowanego nie powodujący takiej zmiany, albo przypadek odstępstwa od stosowania tego zakazu) do zakazu budowy w obszarze chronionym. Tymczasem bezwzględny zakaz budowy na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa miejscowego nie obowiązuje. Odnosząc to stanowisko do niniejszej sprawy należy wskazać, że nawet w przypadku gdyby wykładnia § 3 ust.1 pkt 7 przeprowadzona przez organ doprowadziła do uznania dopuszczalności planowanej zabudowy mieszkaniowej, to organ wywiódłby i tak zakaz tej budowy tylko w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 twierdząc, że zabudowa ta spowoduje przekształcenie terenu, a wykopanie fundamentów pod budynek uszkodzi albo trwale zniszczy glebę. Organ nie dostrzega zatem ani braku bezwzględnego zakazu budowy na gruncie obowiązujących przepisów, ani treści odstępstwa uregulowanego w § 3 ust.3 rozporządzenia. Regulacja ta pozwala w określonych w niej przypadkach na dokonywanie zabudowy w obszarze chronionym, nawet w sytuacji w której dochodzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Uwzględniając tego rodzaju odstępstwo prawo miejscowe nie może prowadzić jednocześnie do zakazu działań związanych z zabudową. Tak więc dopuszczalność prawa zabudowy na gruncie § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust.3 rozporządzenia konsumuje inne związane z nią ewentualne naruszenia, określone w tym samym rozporządzeniu (§ 3 ust.1 pkt 1 i 3), bowiem oczywistym jest że proces dopuszczalnej zabudowy doprowadzi do miejscowego uszkodzenia gleby w związku z potrzebą wybudowania fundamentów, jak też ewentualnie do przekształcenia obszaru. Zniszczenie, uszkodzenie czy przekształcenie na gruncie w/w rozporządzenia można więc rozważyć w przypadku przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli tych związanych z posadowieniem budynku (przykładowo niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu ). Z tych względów uprawnione jest stwierdzenie, że organ dokonał rozszerzającej wykładni obowiązujących w chronionym obszarze zakazów. Poddane kontroli postanowienie organu II instancji, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy zakończonej odmową uzgodnienia warunków zabudowy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ naruszył przepisy postępowania, bowiem w ocenie sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, gwarantujący dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie sprawy, a uzasadnienie postanowienia zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.