IV SA/Wa 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. B. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], położonej w obrębie [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium odnosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej u.p.z.p., stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588 dalej: rozporządzenie). Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się analiza zagospodarowania obszaru, na podstawie której organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano, iż brak jest zabudowanej działki sąsiedniej z tej samej drogi co uniemożliwia ustalenie ww. parametrów. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż powołany przez skarżącego budynek na działce nr [...] jest nieukończony. Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z załączoną mapą z zasobu geodezyjnego, działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bp co oznacza zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. W ocenie Kolegium z analizy urbanistycznej wynika, iż nowa projektowana zabudowa nie tworzy urbanistycznej całości, jest posadowiona w terenie rolniczym, zatem wydanie decyzji pozytywnej naruszyłoby ład przestrzenny. Uznać zatem należy w ocenie organu, iż nie wystąpiła przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem zasadnie organ I instancji wydał decyzję negatywną. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zasadny. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej lub też alternatywnie - poprzez ustanowienie służebności drogowej. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (działka nr [...] w ewidencji wskazana jest jako dr). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że jest on niezasadny. Nie ma możliwości uwzględnienia w sprawie parametrów budynku, realizowanego na działce nr [...]. Przyszłe, zamierzone zmiany zagospodarowania działek sąsiednich nie powinny być bowiem uwzględniane przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, że organ orzekający ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zagospodarowania terenu działki sąsiedniej tj. według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nieuprawniona pozostaje więc ocena hipotetycznego stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o wydane dotychczas decyzje o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, czy też decyzje o pozwoleniu na budowę, jeżeli stan zagospodarowania w terenie nie został w sposób zgodny z tymi decyzjami zmieniony, a budynki powstałe w oparciu o takie akty, jako legalne, nie zostały oddane do użytkowania. Stanowisko takie pozostaje ugruntowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. T. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 15, art. 7 i 77, art. 80, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. oraz II. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej; Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że braki postępowania wyjaśniającego dotyczą ustaleń w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działce nr ew. [...] oraz stanu zaawansowania tej zabudowy, oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji oraz dostępu działki o numerze ewidencyjnym [...] do drogi publicznej ul. [...], poprzez ogólnodostępne drogi wewnętrzne przebiegające przez działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Budynek mieszkalny jednorodzinny istniejący na działce nr ew. [...] został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...]. Tak określony rodzaj zabudowy stanowi więc jej funkcję. Strona zwróciła uwagę, że w odniesieniu do działki o numerze [...] wydana została nie tylko decyzja o warunkach zabudowy, ale także decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzje dotyczące działek nr [...], [...] i [...] wydane zostały w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, jak decyzja dotycząca działki nr [...], która stanowi przedmiot niniejszego postępowania oraz po przeprowadzeniu tych samych czynności dowodowych. W powyższych sprawach jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało rozbieżne rozstrzygnięcia. Powyższe nie tylko narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ale także stanowi przejaw braku dbałości o zachowanie jednolitości urbanistycznej całości terenu. W ocenie Skarżącego w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany wyznaczony został w sposób zbyt ograniczony. Dochowano wprawdzie minimalnych wymagań wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale dokonano tego wbrew wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo wskazania wymaga, że w dniu [...] listopada 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...], na mocy której m.in. dz. nr [...], [...] i [...] nadano nazwę ulica [...]. Wskazuje to na kierunek planów urbanistycznych Miasta [...] w odniesieniu do działek sąsiadujących z dz. [...], na której zrealizowany został budynek mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107) sady administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu objętego skargą nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy zostaną spełnienie łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Szczegółowy zaś sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która ma część graficzną i tekstową, natomiast załącznikiem do niej jest analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Istotnym zatem dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio inwestycji, przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntową, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i jaka jest jego szerokość. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi wyznaczania obszaru analizowanego. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez "front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Przy czym należy dodać, że – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Jak wynika z akt sprawy w przedmiotowej sprawie organ ustalił obszar analizowany przyjmując, że front działki znajduje się od strony drogi wewnętrznej nr [...] i przyjął do sporządzenia analizy urbanistycznej trzykrotną jej szerokość. Zdaniem Sądu uczynił to zgodnie z ww. powołanymi przepisami. Poza tym Strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Przyjęcie natomiast przez organ stanowiska, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedwczesne. W ocenie Sądu organ dokonał zawężającej wykładni powyższego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak przyjmuje organ. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17, CBOSA). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17, CBOSA). Przy czym należy dodać, że do analizy brane są pod uwagę obiekty istniejące, nie mogą tu zostać uwzględnione obiekty w budowie czy też obiekty jakie uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy. Jednak jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane i oddane do użytkowania w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne wówczas powstanie możliwość ich uwzględnienia. Podkreślić wobec tego należy, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569). Natomiast w takim ujęciu pojęcia działki sąsiedniej, na jakie wskazuje organ, nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zaś w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż drogi (por. także wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17). Jak wynika z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy, zabudowa istniejąca w sąsiedztwie działki stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji ma charakter zabudowy rozproszonej. Poza tym obszar analizowany swym zasięgiem obejmuje także działki, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne (tj. działki nr [...] i [...]), do których organy w toku postępowania w ogóle się nie odniosły. Takie ustalenia prowadzą do wniosku, że należy ponownie przeanalizować kwestię, czy w obszarze analizowanym istnieją działki o tej samej funkcji co wnioskowana inwestycja. Trzeba mieć bowiem na względzie, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższych ustaleń Sąd uwzględnił skargę, tj. zarzut dokonania niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że wbrew argumentacji skarżącego, rozpatrzenie analizowanej sprawy nie mogło być uzależnione od wyniku innych postępowań w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiednich działek, albowiem każda sprawa administracyjna jest indywidualna i wymaga przeprowadzenia postępowania właściwego dla danego terenu oraz badania konkretnych okoliczności danej sprawy (obszaru analizowanego). Wydanie "pozytywnych" decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich mogło być spowodowane innymi okolicznościami aniżeli istniejące w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a więc właściwy organ obowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim warunkom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i ponowienie analizy urbanistycznej oraz usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ww. ustawy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postepowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy, a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł).