IV SA/Wa 2307/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji składowania odpadów i zatwierdzenie zabezpieczenia roszczeń oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania D. O. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych oraz zabezpieczenia roszczeń. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 125, art. 129 ust. 1, 4 i 5, art. 130 ust. 2, art. 148 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701) zatwierdził z urzędu skarżącemu, "Instrukcję prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...],[...], obręb J., przy ul. Z., J., powiat [...], woj. [...]" (pkt I tej decyzji) oraz zatwierdził zabezpieczenie roszczeń w wysokości 3 000 000 zł w formie depozytu albo gwarancji bankowej albo gwarancji ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem składowiska odpadów wskazanego w punkcie I tej decyzji, do ustanowienia którego jest zobowiązany D. O. (pkt II tej decyzji). Decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji składowania odpadów i zatwierdzenia zabezpieczenia roszczeń w wysokości 3.000.000,00 zł w formie depozytu tub gwarancji bankowej albo gwarancji ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w sytuacji gdy: 1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa, lub 2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub 3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1 ww. ustawy, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów. Analizowane składowisko odpadów nie spełnia wymogów formalnych i technicznych określonych w przepisach prawa. W myśl art. 148 ust. 4 ustawy o odpadach, właściwy organ, wydając decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, jednocześnie wydaje decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Stosownie do art. 149 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części i instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest obowiązany wykonać zarządzający składowiskiem odpadów, który w myśl art. 124 ust. 1 tej ustawy, posiada tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Organ odwoławczy wskazał, że działając z urzędu Marszałek Województwa [...] wydał skarżącemu decyzję z [...] lutego 2019 r. o zamknięciu składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...],[...], obręb J. Skarżący nie wniósł odwołania, co oznacza, że decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. o zamknięciu składowiska odpadów niebezpiecznych stała się ostateczna. Marszałek Województwa [...] zlecił sporządzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wyspecjalizowanemu podmiotowi zewnętrznemu, który został wyłoniony w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. Skarżący był prawidłowo i wyczerpująco informowany przez Marszałka Województwa [...] o przysługujących mu prawach i obowiązkach oraz konsekwencjach prawnych dotyczących przejętego przez niego składowiska odpadów. Jednocześnie Minister Środowiska podkreślił, że skarżący, składając odwołanie od części przedmiotowej decyzji odnoszącej się wyłącznie do wysokości zabezpieczenia roszczeń, potwierdził w istocie fakt, iż znane mu są obowiązki prowadzenia składowiska znajdującego się w fazie zamknięcia tego obiektu. Minister wskazał też, że wysokość zabezpieczenia roszczeń wynika bezpośrednio ze sporządzonej na zlecenie Marszałka ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów wraz z instrukcją prowadzenia tego obiektu przez wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego wyspecjalizowany podmiot. Organ, orzekając w kwestii wysokości zabezpieczenia roszczeń, pozostawił skarżącemu pełną dowolność, co do formy dokonania tego zabezpieczenia. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodził się D. O., który w swojej skardze zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia staniu faktycznego i załatwieniu sprawy; - art. 129 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 125 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wysokość zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku i ich naprawie, została błędnie zatwierdzona w wysokości 3 000 000 zł; - art. 150 ustawy o odpadach w związku z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie metodologii wyliczenia kwoty 5.875,00 zł za sporządzenie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów niezabezpieczonych, co uniemożliwia poznanie metodologii i podstaw wyliczenia wysokości żądanej kwoty i tym samym ogranicza stronie możliwości weryfikacji podjętej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie dysponuje żadnymi środkami pieniężnymi, a zwłaszcza kwotą 3 000 000 zł, które mógłby wpłacić na odrębny rachunek bankowy wskazany przez organ wydający decyzję. Jeżeli chodzi o inne formy zabezpieczenia gwarancję bankową, ubezpieczeniową czy polisę ubezpieczeniową są to formy zabezpieczenia, od których organ wydający decyzję pobiera prowizję, składki czy inne opłaty manipulacyjne za udzielenie zabezpieczenia. Mając na uwadze fakt, iż jest to znaczna kwota i skarżący jest zobowiązany utrzymać zabezpieczenia przez tak długi okres czasu stanowi to duże obciążenia dla niego i jego rodziny. Zdaniem strony skarżącej, organ nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia sytuacji finansowej skarżącego. Dodatkowo przypomniał, że na przedmiotowym terenie od grudnia 2008 r. nie są już składowane odpady żadne odpady, jest to składowisko nieczynne. Wobec powyższego, skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałek Województwa [...] z [...] lutego 2019 r. wydaną na podstawie art. 125, art. 129 ust. 1, 4 i 5, art. 130 ust. 2, art. 148 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o odpadach, w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu skarżącemu, instrukcji prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych oraz zatwierdzenia zabezpieczenia roszczeń w wysokości 3 000 000 zł w formie depozytu albo gwarancji bankowej albo gwarancji ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku. W przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa właściwy organ, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Na podstawie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części (art. 148 ustawy o odpadach). Stosownie do art. 148 ust. 4 ustawy o odpadach, wydając decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części organ jednocześnie wydaje, z urzędu, decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Jednocześnie w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, organ, zatwierdza również wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń. Zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w związku z prowadzeniem składowiska odpadów (art. 125 ust. 1 ustawy o odpadach). W świetle art. 125 ust. 2 ustawy o odpadach zabezpieczenie może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej. Z akt sprawy wynika, że w lipcu 2010 r. Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów przy ul. Z. w J., ponieważ dla składowiska nie dostosowano decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2003 r. zatwierdzającej spółce ZS "[...]" S.A. instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w J., do obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi, iż zarządzający składowiskiem nie dostosował posiadanej decyzji - straciła ona swoją ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 13 czerwca 2010 r. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów zostało wszczęte w dacie, gdy zarządzającym składowiskiem odpadów były Zakłady Samochodowe [...] S.A. w likwidacji upadłościowej. Obecnie zarządzającym składowiskiem jest skarżący, który jest użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...]. Wcześniej składowisko odpadów należało do masy upadłości, a masą upadłości zarządzał syndyk – M. R. W wyniku umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i cesji prawa (wyciąg z aktu notarialnego Rep. A nr [...]), M. R. Syndyk Masy Upadłości Spółki Zakłady Samochodowe "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w J. przeniósł (cesja) na nabywców – Z. i B. B. prawa i obowiązki zarządzającego składowiskiem odpadów na działce nr [...], prawa związane z roszczeniami, prawa i obowiązki związane z byciem stroną w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zamknięciu przedmiotowego składowiska odpadów. Skarżący zgłosił swój udział w charakterze strony w postępowaniu, jednocześnie informując, że w dniu 9 maja 2012 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium Nr [...], D. O. nabył od Z. i B. B. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Oławie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Stosownie do zapisów § 7 ww. aktu notarialnego, Z. i B. B. przelali (cesja) na D. O. prawa i obowiązki zarządzającego przedmiotowym składowiskiem odpadów, prawa związane z roszczeniami oraz prawa i obowiązki związane z byciem stroną w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zamknięciu przedmiotowego składowiska odpadów, a D. O. na to przeniesienie wyraził zgodę. W rozpoznawanej sprawie działając z urzędu Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach wydał decyzję z [...] lutego 2019 r. nr [...] o zamknięciu składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...],[...], obręb J. Skarżący nie wniósł odwołania, co oznacza decyzja z dnia [...] lutego 2019 r., o zamknięciu składowiska odpadów niebezpiecznych stała się ostateczna. Jednocześnie stosownie do art. 148 ust. 4 ustawy o odpadach Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. zatwierdził z urzędu "Instrukcję prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...],[...], obręb J., przy ul. Z., [...] J., powiat [...], woj. [...]" oraz zgodnie z art. 130 ustawy o odpadach zatwierdził zabezpieczenie roszczeń w wysokości 3 000 000 zł w formie depozytu albo gwarancji bankowej albo gwarancji ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem ww. składowiska odpadów, do ustanowienia którego jest zobowiązany skarżący. W instrukcji prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów zostały zawarte zapisy dotyczące planu awaryjnego oraz dołączono schemat rozmieszczenia punktów pomiarowych wraz z wyszczególnieniem aparatury kontrolno - pomiarowej. Określony też został techniczny sposób zamknięcia składowiska. Kierunek zagospodarowania terenu po rekultywacji przyjęto jako: tereny zielone. Wysokość zabezpieczenia roszczeń została przyjęta na poziomie 3 000 000 zł w oparciu o analizę dokonaną przez podmiot wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego w celu wykonania ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów wraz z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. Instrukcja spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. W rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej z urzędu "Instrukcję prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], oraz zatwierdzenia zabezpieczenia roszczeń w wysokości 3 000 000 zł w formie depozytu albo gwarancji bankowej albo gwarancji ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem składowiska odpadów, do ustanowienia którego jest zobowiązany skarżący. Skoro została wydana z urzędu ostateczna decyzja z [...] lutego 2019 r. nr [...] o zamknięciu składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], to stosownie do art. 148 ust. 4 i art. 130 ustawy o odpadach Marszałek Województwa [...] zobowiązany był jednocześnie zatwierdzić z urzędu instrukcję prowadzenia składowiska odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] oraz ustanowić zabezpieczenie roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpująco zebrały obszerny materiał dowodowy (protokoły oględziny, ekspertyzy, decyzję dotyczące składowiska odpadów). Okoliczność, że organy nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia sytuacji finansowej skarżącego nie ma wpływu na wynik sprawy, bo sytuacja finansowa skarżącego nie ma znaczenia prawnego w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów oraz zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 129 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 125 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, iż wysokość zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku i ich naprawie, została błędnie zatwierdzona w wysokości 3 000 000 zł. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o odpadach w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, organ, zatwierdza również wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń. Zobowiązany do ich ustanowienia jest zarządzający składowiskiem odpadów (art. 125 ust. 1 ustawy o odpadach). Wysokość zabezpieczenia roszczeń została ustalona na podstawie sporządzonej na zlecenie Marszałka ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów wraz z instrukcją prowadzenia tego obiektu przez wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego wyspecjalizowany podmiot. Skarżący nie przytoczył żądnych racjonalnych argumentów ani nie przedłożył żadnej ekspertyzy, z której wynikałoby, że ustalona przez Marszałka kwota zabezpieczenia jest zbyt wygórowana. Natomiast kwestia niewykazania metodologii wyliczenia kwoty 5.875,00 zł za sporządzenie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów niebezpiecznych nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ zagadnienie to nie jest przedmiotem kontroli. Skarga D. O. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania za sporządzenie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów niebezpiecznych została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2308/19, z uwagi na nieuiszczenie wpisu w terminie. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 150 ustawy o odpadach w związku z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.