IV SA/Wa 2293/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy G. z [...] maja 2017 r., znak: [...]

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 8 listopada 2016 r. [...] [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Do akt dołączono odpis skrócony aktu zgonu [...] [...] zmarłego dnia [...] marca 1985 r. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] w celu ustalenia czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym [...] [...] i wskazania ewentualnych spadkobierców. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny wyjaśnił, że nie posiada żadnych zapisów w ewidencji odnośnie ww. zmarłego. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła w ustawowym terminie [...] [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność doręczenia postanowienia wszystkim stronom postępowania. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wójt Gminy [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożyła Pani [...] [...], która podniosła, iż jej zdaniem Urząd Gminy powinien wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Po ustanowieniu kuratora postępowanie powinno zostać wszczęte na nowo z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanym na wstępie postanowienie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, wyjaśniając że w sposób nieuprawniony zawiesił on postępowanie na podstawie przesłanki określonej art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak słusznie organ I instancji jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał art. 97 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona postępowania – [...] [...] zmarł [...] marca 1985 r. Następcy prawni właściciela działki nr [...] posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i winni w nim uczestniczyć w celu umożliwienia im ochrony własnych interesów. Dodatkowo Kolegium wskazało, że [...] [...] w związku z planowaną zabudową swojej działki posiada interes w wystąpieniu do sądu ze stosownym wnioskiem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wyrażając brak zgody na takie działanie organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sporną w niniejszej sprawie kwestię stanowi ocena, czy fakt, iż jedna z osób, której przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nie żyje i nie zostali ustaleni jej spadkobiercy, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Organy uznały, że konieczność ustanowienia spadkobierców takiej osoby stanowi zagadnienie wstępne, które uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu stanowisko organów obydwu instancji nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Przy tym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09). Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, ale w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10, LEX nr 992559). Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy a koniecznością ustalenia spadkobierców osób, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego ustalenia owych spadkobierców. Nie jest to bowiem żadna kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej Brak udziału wszystkich stron postępowania, jakkolwiek stanowi naruszenie procedury, to jednak nie wpływa na poprawność merytoryczną decyzji ustalającej warunki zabudowy. Fakt, że w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zapewnić udział wszystkim stronom postępowania, również nie przesądza o konieczności zawieszenia postępowania, w razie stwierdzenia że jedna ze stron nie żyje. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby organ we własnym zakresie ustalił osoby, które mogą stanowić krąg spadkobierców nieżyjącej strony postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż w warunkach rozpoznanej sprawy nie zachodziły przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 powołanej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku uchylając postanowienie zaskarżone oraz postanowienie je poprzedzające. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a.