IV SA/Wa 2286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2015r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r., Nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1964 r., znak [...] o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., F. G. i S. G. odszkodowania w kwocie 2.311,20 zł za część gruntu rolnego położonego w [...], przy ul. [...], Gm. kat. [...], obj. Lwh [...], [...], oznaczonego jako parcele l. kat. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,0642 ha z całego obszaru 0,6155 ha. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny: Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., znak [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu wskazanej powyżej nieruchomości, stanowiącej współwłasność H. G., H. G., F. G. i S. G. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., F. G. i S. G. odszkodowania w kwocie 2.311,20zł za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. I. G., reprezentowana przez radcę prawnego V. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] stycznia 1964r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: [...], wskazując że orzeczenie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. H. G., co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że odszkodowanie przyznane zostało byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, którymi byli: H. G., H. G., F. G. i S. G. Do tych osób zostało również skierowane orzeczenie orzekające o odszkodowaniu. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1937 r., nr Repertorium [...] wynika, że udziały we własności nieruchomości należące do H. G. zostały zbyte na rzecz H. G. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] maja 2015r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju Transportu, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy F. G. – jedna ze stron zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1964r. zmarł w dniu [...] marca 1963r., a zatem przed wydaniem ww. orzeczenia odszkodowawczego. Powyższe oznacza, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1964r. zostało skierowane do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, ani też której nie można było skutecznie przyznać odszkodowania, co wypełnia przesłankę wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jednocześnie organ II instancji, wskazał, że ustalenia organu co do posiadania przez H. G. przymiotu strony w postępowaniu odnośnie ustalenia odszkodowania były nieprawidłowe. H. G. był bowiem stroną postępowania w sprawie o odszkodowanie z tytułu dziedziczenia po M. G., w oparciu o postanowienia dekretu przyznania spadku Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1938r. sygn. [...], stwierdzającego że po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości tj. M. G. spadek nabyli: H. G., H. G., F. G. i S. G. Niezgadzając się z decyzją organu II instancji Prezydent Miasta [...] wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dni [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r., Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że argumentem przemawiającym za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 31 stycznia 1964 r. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i traci moc z dniem 21 maja 2015 r. Skarżący wskazał, że od wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość upłynęło ponad 50 lat, a nadto na jego podstawie stronom zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie zatem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, które przez kilkadziesiąt lat funkcjonowało w obrocie prawnym korzystając w tym okresie z domniemania zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Poza sporem jest okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r., Nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1964 r., znak [...], o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przy tym stwierdzenie nieważności nastąpiło wobec stwierdzenia, że orzeczenie z [...] stycznia 1964 r. zostało skierowane do osoby która nie żyła w dniu jego wydania, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w konsekwencji powoduje, że orzeczenie to dotknięte było jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie dla Sądu kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku o sygn. P 46/13 z dnia 12 maja 2015 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, jak i sądy kontrolujące ich działalność winny ocenę Trybunału brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu celu godnego efektywnej ochrony w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając zatem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku o sygn. P 46/13 wyjaśnić należy, iż we wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, iż "W razie stwierdzenia przez Trybunał zgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, nastąpiłoby potwierdzenie domniemania jej konstytucyjności. Sąd pytający byłby wówczas związany taką oceną. Natomiast w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału miałby charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 Kpa, to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznaczałby derogacji art. 156 § 2 Kpa ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby typowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd pytający orzeczenia z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji otwierałby więc drogę do innej wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), mógłby wówczas uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium)." Tak więc wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania, pomimo jego wadliwości, nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: [...], przyznającego odszkodowanie byłym współwłaścicielom nieruchomości za jej wywłaszczenie, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tego orzeczenia z obrotu prawnego. Tym samym, Sąd uznał, że zarówno w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dokonał błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana przez organy wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a