IV SA/Wa 2278/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., wydaną na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez R. B., prowadzącego działalność gospodarczą pn. R. B. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe inż. R. B., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] wstrzymującej użytkowanie instalacji do produkcji pigmentów żelazowych eksploatowanej bez pozwolenia - utrzymał ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny sprawy. W dniach od [...] października do [...] listopada 2017 r. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę w firmie R. B. prowadzącego ww działalność gospodarczą, w trakcie której ustalił, że strona eksploatuje instalację do produkcji pigmentów żelazowych z tlenków żelaza, przy czym produkcja ta zachodzi z wykorzystaniem procesów chemicznych. Z uwagi, iż stanowi ona instalację wymienioną w pkt 4 ppkt 2 lit. f załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) uznał, iż instalacja ta objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a którego pozwolenia zintegrowanego nie uzyskała. Wobec powyższego wszczął postępowania adminitracyjne, w toku którego skarżący ostatecznie wniósł o ustalenie terminu wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji na pół roku od daty uprawomocnienia decyzji wydanej przez [...] WIOŚ. Wniosek uzasadniono potrzebą zabezpieczenia surowców oraz koniecznością zapewnienia bezpiecznego wyłączenia i demontażu przedmiotowej instalacji. Mając na uwadze przedstawione przez stronę stanowisko oraz mając na uwadze aspekty zarówno zapewnienia bezpieczeństwa środowiska, jak również konsekwencje ekonomiczne i społeczne (ludzi zatrudnionych w przedmiotowym zakładzie) organ I instancji w ww decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. wstrzymał użytkowanie powyższej instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz przychylił się do wnioskowanego terminu bezpiecznego jej wyłączenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. B. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe inż. R. B., wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Strona w odwołaniu wskazała, że do końca marca 2018 r. w [...] Urzędzie Marszałkowskim złoży wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, zaś w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, poinformowała o jego złożeniu. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił (pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. i z dnia [...] listopada 2018 r.), iż wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożony przez stronę wymaga uzupełnienia w znacznej części, strona natomiast nie odpowiada na kierowane do niej w tym zakresie wezwania. Niezależnie ustalił, iż strona wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o interpretację czy przedmiotowa instalacja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.), w odpowiedzi na które (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.) Minister wydał opinię stwierdzając, że przedmiotowa instalacja stanowi instalację wymienioną w pkt 4 ppkt 2 lit. e ww załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. Tym samym jest ona objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wobec powyższego, po analizie zebranego materiału dowodowego organ II instancji podtrzymał w całości argumentację WIOŚ, poza błędnie podaną w decyzji kwalifikacją instalacji skarżącego, według WIOŚ przewidzianą w pkt 4 ppkt 2 lit. f cyt. załącznika do rozporz., zamiast właściwie określonej w jego pkt 4 ppkt 2 lit. e. Przy czym, jak podniósł GIOŚ, powyższa zmiana kwalifikacji nie zmienia nadal faktu, że instalacja ta jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. B., prowadzący ww działalność gospodarczą, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do tut. Sądu wnosząc min. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji celem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa [...] sprawy z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a także wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 15 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na zmianie kwalifikacji prawnej uzasadniającej uznanie instalacji skarżącego za wymagającą pozwolenia zintegrowanego oraz niepowiadomienie skarżącego o zmianie tejże kwalifikacji, co uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do nowej kwalifikacji prawnej oraz zamknęło drogę do ponownego zbadania sprawy w tym zakresie tj. co do zastosowania kwalifikacji prawnej instalacji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i zaniechanie zbadania czy instalacja skarżącego stanowi instalację, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania przedmiotowej instalacji za spełniającą przesłanki zawarte w treści przepisu pkt 4 ppkt 2) lit. e) ww załącznika do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r.; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo że przed Marszałkiem Województwa [...] toczy się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, którego wynik ma istotny wpływ na postępowanie w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi min. podniósł, iż organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zmianę kwalifikacji prawnej instalacji skarżącego w stosunku do podstawy uznanej przez organ I instancji. W prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, zarówno organ jak i skarżący odnosili się wyłącznie do wskazanej przez WIOŚ podstawy prawnej - pkt 4 ppkt 2) lit. f) ww załącz. Zatem, zamiast uchylić decyzję i wskazać organowi I instancji błąd w kwalifikacji instalacji, jako prawidłowo określonej w pkt 4 ppkt 2) lit. e) załącznika, organ II instancji nieuprawnienie utrzymał ww decyzję w mocy. Natomiast jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest właśnie zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a., która poprzez takie działanie organu odwoławczego została rażąco naruszona. Powyższe znajduje uzasadnienie w fakcie, iż skarżący wskazując na brak konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego odnosił się do podstawy prawnej wskazanej wyłącznie przez organ I instancji. Tym samym, organ II instancji pozbawił skarżącego możliwości obrony w związku z zastosowaniem innej kwalifikacji niż wskazana przez WIOŚ, co stanowi naruszenie także art. 9 i 10 k.p.a. Nadto, jak podniósł pełnomocnik skarżącego, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, iż skarżący w ogóle nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego, a mimo tego w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja wstrzymująca użytkowanie instalacji. Rodzaj i skala prowadzonej w przedmiotowej instalacji działalności, zdaniem skarżącego, nie powoduje bowiem znacznego zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a więc nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 201 ust. 1 POŚ. W tym kontekście przywołał wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia z dnia [... lipca 2011 r. sygn. KIO [...], zgodnie z którym "Pozwolenie zintegrowane nie jest wymagane w przypadku użytkowania instalacji, która, mając na względzie jej zakres oddziaływania, nie może znacznie wpływać na środowisko lub jego elementy". W konsekwencji, w jego ocenie, doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich wątpliwości czy skarżący jest w istocie zobowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Również, organ posiadał bowiem wiedzę, że skarżący złożył do Marszałka Województwa [...] wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zatem wydanie decyzji powinno było zostać odłożone do czasu podjęcia przez ww Marszałka decyzji, tym bardziej, iż jak wynika z pisma z dnia [...] stycznia 2019 r., Marszałek Województwa [...] ma istotne wątpliwości co do zasadności uzyskania przez skarżącego pozwolenia zintegrowanego, a tym samym wątpliwości co do jej kwalifikacji prawnej. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie powinno było zostać przez WIOŚ zawieszone, tym samym wydanie decyzji, w przypadku, w którym Marszałek Województwa [...] nie wypowiedział się jeszcze, czy skarżący powinien uzyskać pozwolenie i na jakiej podstawie, było zecydowanie przedwczesne. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie skarżący podniósł, iż skutki zamknięcia instalacji są praktycznie nieodwracalne, wiążące się nawet z koniecznością likwidacji przedsiębiorstwa. Skarżący zawarł i realizuje liczne kontrakty na dostawę wytwarzanych przez niego produktów i za niewypełnienie tychże zobowiązań przewidziane są kary umowne, które oscylują w okolicach 20 % wartości dostaw. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez GIOŚ. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania trzeba wskazać, iż sama zmiana zakwalifikowania przedmiotowej instalacji z pkt 4 ppkt 2 lit. f załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) na pkt 4 ppkt 2 lit. e, nie zmienia faktu, że skarżący nadal eksploatuje instalację w przemyśle chemicznym do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych lub biologicznych nieorganicznych substancji chemicznych, która wymaga pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie bowiem z treścią przepisu pkt 4 ppkt 2 lit. e ww załącznika "Instalacje w przemyśle chemicznym do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych: ppkt 2 - nieorganicznych substancji chemicznych: lit. e – niemetali, tlenków metali (w sprawie niniejszej - tlenek żelaza) lub innych związków nieorganicznych: krzemu, wegloka wapnia, węglika krzemu (...)". W tych okolicznościach natomiast sama podstawa prawna zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie zmieniła się, obydwie bowiem decyzje zostały oparte (w przypadku zaskarżonej decyzji - w związku) o przepis art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stąd w pełni zasadne jest stanowisko GIOŚ, zgodnie z którym zmiana kwalifikacji instalacji nie stanowiła przesłanki do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia zmiany kwalifikacji instalacji miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższa zmiana nie wyłączyła obowiązku uzyskania przez skarżącego pozwolenia zintegrowanego. Nadal (choć przy innym zaszeregowaniu instalacji) obowiązek ten występuje. Ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, wskazującej tylko na inną, właściwą kwalifikację przedmiotowej instalacji, spowodowałaby jedynie ponowne wydanie przez organ I instancji decyzji tej samej treści (wstrzymanie instalacji). A zatem, pomimo iż doszło niewątpliwie w tym zakresie do naruszenia prawa poprzez wadliwe zakwalifikowanie prowadzonej przez skarżącego działalności, to jednak powyższe naruszenie, w ocenie Sądu, nie miało charakteru rażącego, mającego wpływ na samo rozstrzygnięcie, które pozostaje niezmienne. Rację ma również GIOŚ i w tym aspekcie, iż organy nie są zobowiązane do wykazywania, że dana instalacja może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z przywołanym w skardze przepisem art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Jednocześnie art. 201 ust. 2 ww. ustawy odwołuje się do rozporządzenia właściwego Ministra, które określi rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zatem, jeśli instalacja znajdzie się na liście rodzajów instalacji określonej w takim rozporządzeniu (tj. Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r.), co miało miejsce w badanej sprawie, tym samym, bez prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do zakresu skali potencjalnego zanieczyszczenia prowadzaną działalnością (przez skarżącego), jest ona z mocy powyższego uregulowania instalacją mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska i jako taka nie podlega już ocenie organu. W tym kontekście, biorąc pod uwagę wymogi procesowe stwierdzić należy, że organ dołożył wystarczających starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkim jej zakresie, odnosząc się do elementów zawartych we wniosku skarżącego. Tym samym uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach i w czytelny sposób przedstawiając argumentację w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na marginesie powyższego wskazać także należy, iż skarżący miał pełną świadomość konieczności zakończenia użytkowania przedmiotowej instalacji. Po pierwsze strona pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpiła do Ministra Środowiska z prośbą o interpretację czy przedmiotowa instalacja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Środowiska wydał opinię w tej sprawie, stwierdzając, że eksploatowana przez skarżącego instalacja stanowi instalację wymienioną w pkt 4 ppkt 2 lit. e cyt. załącznika, tym samym jest ona objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Po drugie zaś, mając już stosowną wiedzę, w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2018r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ustalenie bezpiecznego dla środowiska terminu wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, tj. wniósł o okres pół roku liczony od daty uprawomocnienia się decyzji WIOŚ, co uzasadnił potrzebą zabezpieczenia surowców oraz koniecznością zapewnienia bezpiecznego wyłączenia i demontażu instalacji. Decyzja WIOŚ zaaprobowała stanowisko skarżącego ustalając sześciomiesięczny termin wygaszenia użytkowania instalacji. Z kolei po trzecie, skarżący w dniu [...] marca 2018 roku finalnie wystąpił do [...] Urzędu Marszałkowskiego, zgodnie z ustaleniami, o wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Te okoliczności, w kontekście zarzutów skargi stanowią, iż strona ma pełną świadomość ciążącego na niej obowiązku celem kontynuacji prowadzonej działalności. Zatem zarzuty nie przeprowadzenia przez organ dostatecznego postępowania wyjaśniającego nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach badanej sprawy. Trzeba mieć też na uwadze, iż zgodnie z obowiązującą regulacją prawną w sytuacji, kiedy strona nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego, WIOŚ jest zobowiązany do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji. Zgodnie bowiem z art. 365 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wstrzymuje w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Z powyższego wynika zatem, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. W przypadku instalacji, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podstawą do wstrzymania użytkowania takiej instalacji jest jedynie stwierdzenie przez organ braku pozwolenia zintegrowanego. Dlatego jedyną przesłanką jaką powinien ustalić organ administracji, jest posiadanie ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wówczas, gdy jest ono wymagane. A ta przesłanka, co bezsporne, została przez organy wykazana. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia przepisów art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. Podobnie jak i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej materii Sąd także w pełni podziela stanowisko organów, iż fakt prowadzenia przez Marszałka Województwa [...] postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w stosunku do przedmiotowego rozstrzygnięcia, a które miałoby mieć zasadniczy wpływ na jego treść. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy w tym miejscu powtórzyć za NSA (min. wyrok o sygn. akt II OSK 1570/11), iż zagadnienie wstępne "(...) należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (...)". W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast jedyną okolicznością istotną dla wydania rozstrzygnięcia było wykazanie istnienia bądź nie wymaganego ww przepisami pozwolenia zintegrowanego. Ta przesłanka została spełniona. Konkludując stwierdzić należy, iż w przypadku uzyskania pozwolenia zintegrowanego, którego brak wynika także z opieszałości samego skarżącego, skarżący będzie mógł ponowić swoją dotychczas prowadzoną działalność. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż skarżący wystąpił o sześciomiesięczny termin min. celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego (co przez organ zostało zaakceptowane), które niewykluczone, w tym okresie by uzyskał. Jednakże na skutek swojego działania zmierzającego do przedłużania postępowania przed Marszałkiem Województwa [...] - pisma Marszałka z dnia [...] września 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r., z których wynika, iż strona nie odpowiada na wezwania o uzupełnienia ww wniosku w znacznym zakresie, wniosek ten z dnia [...] marca 2018 r. w powyższym terminie nie mógł zostać rozpoznany. Wypada także wskazać, iż wniosek o pozwolenie zintegrowanie skarżący złożył miesiąc po wydaniu decyzji przez WIOŚ w dniu [...] lutego 2018 r., co też ma wpływ na biegnący termin, wynikający z powyższej decyzji. Zatem, mając powyższe na uwadze skargę, jako bezzasadną, należało oddalić w oparciu o art. 151 P.p.s.a.