IV SA/Wa 2258/20

Dnia 26 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy, organ) w decyzji z [...] września 2020r., znak [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...],[...], [...] (obecnie S. K., wspólnik spółki cywilnej [...],[...], [...]) (dalej: skarżący, strona) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji [...] WIOŚ) z [...] października 2015 r., znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm., dalej: u.o.) o wymierzeniu S. K., wspólnikowi [...],[...],[...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. [...] WIOŚ w decyzji z [...] października 2015 r., znak [...], wydanej na podstawie przepisów art. 194 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm., dalej: u.o.) wymierzył S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. Strona w piśmie z [...] października 2015 r. odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), a także o ustalenie wysokości kary pieniężnej nieadekwatnie do stwierdzonego naruszenia. W ocenie strony, [...] WIOŚ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona podniosła ponadto, że w 2015 r. została wykonana przez Biuro Studiów i Badań Hydrogeologicznych i Geofizycznych "[...]" w [...] dokumentacja hydrogeologiczna, z której wynika, że teren posiada ciągłą barierę geologiczną w postaci iłów warwowych uszczelniającą jego podłoże oraz ściany boczne o określonej miąższości. Strona nie zgodziła się zatem ze stwierdzeniem [...] WIOŚ zawartym w zaskarżonej decyzji, że "magazynowanie odpadów może skutkować zanieczyszczeniem gleby oraz wód podziemnych szkodliwymi substancjami wypłukiwanymi z magazynowanych odpadów. Zgromadzone odpady mogą być źródłem wtórnej emisji pyłów do atmosfery, o czym świadczą liczne skargi okolicznych mieszkańców". Do odwołania strona dołączyła m.in. dokumentację dotyczącą wniosku o zmianę zapisu punktu III decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. oraz płytę cd z dokumentacją hydrogeologiczną. Strona w piśmie z [...] stycznia 2015 r. złożyła do GIOŚ dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Do przedmiotowego pisma strona dołączyła kopię decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2015 r., informując, że z jej treści wynika, że Marszałek Województwa [...] rażąco naruszył prawo, odmawiając wydania decyzji w części dotyczącej popiołów, a także kopię decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r., wydanej dla [...] M. N., ul. [...], [...]. W ocenie strony, działalność ww. podmiotu prowadzona jest niezgodnie z prawem, zaś interwencje i reakcje mieszkańców i urzędników w niniejszej sprawie – wyciszane są z uwagi na kwestie polityczne. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. GIOŚ wskazał, że nie miał wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji oraz przeprowadzonego przez niego postępowania. Ponadto, analizując akta sprawy organ II instancji stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożonej kary. Zdaniem GIOŚ, w rozpatrywanej sprawie [...] WIOŚ słusznie stwierdził, że strona dokonała zbierania (magazynowania) odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia - decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. ze zm., tj. na terenie nieutwardzonym (gruncie) na działce nr [...]. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z warunkami posiadanej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., ze zm., zezwalającej na zbieranie i transport odpadów, określonymi w punkcie III "Miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, opis dalszego zagospodarowania odpadów", strona obowiązana była do magazynowania odpadów na ww. terenie w miejscowości [...] w kontenerach, big-bagach, pojemnikach i innych opakowaniach zbiorczych oraz luzem, na terenie placu betonowego o powierzchni 2805,0 m2. Strona natomiast, co stwierdzono w wyniku analizy okazanej ewidencji odpadów, zbierała (magazynowała) odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. na gruncie, tj. terenie nieutwardzonym, na przedmiotowej działce. Według GIOŚ, łączna ilość odpadów zebranych przez stronę w ww. okresie, ustalona na podstawie kart ewidencji odpadów, wynosiła: odpady o kodzie 10 01 02 - 5506,92 Mg; odpady o kodzie 10 01 82 - 2090,90 Mg. Razem: 7 597,82 Mg. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolowanego bez zastrzeżeń, do którego załącznik stanowią m. in. ww. karty ewidencji odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 za 2015 r., potwierdzające fakt zbierania w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. przedmiotowych odpadów. Zgodnie z treścią przedmiotowych kart, strona przyjęła określone ilości odpadów o kodzie 10 01 02 Zdaniem GIOŚ, chybione jest stwierdzenie strony, że postępowanie z ww. odpadami regulowane było warunkami posiadanej przez nią decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., znak [...] (ze zm.), tj. zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Strona magazynując odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82, obowiązana była bowiem do przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. - zezwalającej na zbieranie i transport odpadów. Dodatkowo GIOŚ podkreślił, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., ze zm. w części dotyczącej odzysku odpadów polegającego na wypełnianiu wyrobiska, a w punkcie 1.1. własnej decyzji określił rodzaj odpadów przewidzianych do odzysku poza instalacjami i urządzeniami, przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Wyszczególnienie powyższe nie zawiera odpadów o kodzie ex 10 01 02 (popioły lotne z węgla - niepochodzące z palenisk fluidalnych ) i ex 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych (metody suche i półsuche odsiarczania spalin oraz spalanie w złożu fluidalnym) - pochodzące z palenisk fluidalnych), wobec których organ orzekł o odmowie wydania zezwolenia na ww. proces przetwarzania. Organ II instancji stwierdził, że strona w okresie, w którym zbierała ww. odpady, nie posiadała zezwolenia na poddawanie ich odzyskowi przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., ze zm. w 2015 r. nie obowiązywała już w zakresie odzysku odpadów ex 10 01 02 i ex 10 01 82 przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Według GIOŚ, nawet w okresie, kiedy przedmiotowa decyzja obowiązywała w ww. zakresie, brak było możliwości magazynowania odpadów o kodzie ex 10 01 02 i ex 10 01 82 przeznaczonych do odzysku polegającego na wypełnianiu wyrobiska. Odnosząc się do argumentu podniesionego przez stronę w odwołaniu, że wyniki badań prowadzonych przez stronę (w ramach monitoringu środowiska), a także organ I instancji (m.in. dotyczące jakości wód powierzchniowych oraz podziemnych) nie potwierdziły negatywnego wpływu prowadzonej przez nią działalności na środowisko. GIOŚ wskazał, że istotnie [...] WIOŚ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, w jaki sposób przedmiotowa działalność może skutkować zanieczyszczeniem gleby oraz wód podziemnych szkodliwymi substancjami wypłukiwanymi z magazynowanych odpadów. Powyższego stwierdzenia organ nie poparł bowiem konkretnymi wynikami badań. Ponadto, zgodnie z przekazaną przez stronę wraz z odwołaniem "Dokumentacją geologiczną określającą warunki hydrogeologiczne w związku z prowadzeniem odzysku odpadów na terenie wyrobiska pocegielnianego w [...] (gm. [...], woj. [...])", sporządzoną na zlecenie strony przez [...] Sp. z o.o. Biuro Studiów i Badań Hydrogeologicznych i Geofizycznych w [...] w styczniu 2015 r., teren wyrobiska pocegielnianego posiada ciągłą barierę geologiczną w postaci iłów warwowych, uszczelniającą jego podłoże oraz ściany boczne, wobec czego występuje niskie prawdopodobieństwo zanieczyszczenie środowiska przez przenikanie ewentualnych zanieczyszczeń do wód gruntowych. GIOŚ przychylił się do stanowiska organu I instancji, że magazynowanie przedmiotowych odpadów (w szczególności długotrwałe, tj. od stycznia do czerwca 2015 r., dodatkowo bez przysypania ich warstwą materiału obojętnego, co stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli) mogło być natomiast przyczyną emisji pyłów do atmosfery, a tym samym stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, na co ponadto składali oni liczne skargi do organu. Fakt, że w dniu oględzin organ I instancji nie stwierdził pylenia nie oznacza, że taka sytuacja nie występowała przy mniej sprzyjających warunkach atmosferycznych. W skardze S. K., [...],[...],[...] (dalej: skarżący) na podstawie art. 53 i 57 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniósł skargę na decyzję GIOŚ z [...] września 2020r., uchylającą skarżoną decyzję organu I instancji i określającą wymiar kary administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 5 u.o. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji; 3) wstrzymania wykonania skarżonej decyzji; 4) zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem, a także żużlo-popiołem nawierzchni działki nie prowadzi do utwardzenia działki. Jest to w ocenie skarżącego kwestia kluczowa, gdyż organy wywodzą szkodliwość działania strony dla gleby i wód podziemnych. Strona skarżąca uważa, że prowadzenie postępowania odbyło się w sposób podważający zaufanie strony do organu procedującego, w związku nie podjęciem działań w celu ustalenia rzeczywistej ilości odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem. Ilość odpadów ustalono w oparciu o szacowanie, które jest wyliczeniem nieprecyzyjnym, prowadzącym do zawyżenia ilości wagowej odpadów, a tym samym do nieprecyzyjnego ustalenia zagrożenia dla środowiska. Skarżący podnosi, że jednym z zarzutów skargi jest wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. regulacji, a organ winien był uchylić decyzję, wydając decyzją kasacyjną. Skarżący uważa, że organ odwoławczy może zatem wydać decyzję reformatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem norm prawa procesowego, a organ I instancji w istocie prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy nie może na podstawie "odpowiednio" stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić skarżonej decyzji i orzec co do istoty, w sytuacji, gdy część ustaleń co do faktów, opiera się na mało precyzyjnym określeniu "nie mniej", czy prawdopodobieństwie zagrożeń dla środowiska. Skarżący uważa, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się administracyjna kara pieniężna, to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony. W skardze powołano się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie na temat istoty i cech dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie skarżącego, zakwestionować należy prawną możliwość wymierzenia kary przez GIOŚ. Organ I instancji przekroczył zakres przyznanej mu swobody wymiarowej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych generalnych zasad, takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego czy zasada zaufania obywatela do państwa. Ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów dowodzą, że kontrola zaskarżonej decyzji - dokonana przez GIOŚ jako organ II instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy. Zdaniem skarżącego, doszło także do naruszenia, art. 81 k.p.a., który jest praktycznym odzwierciedleniem przyznanej stronom postępowania administracyjnego gwarancji czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Żadnej okoliczności organ nie może zatem uznać za udowodnioną, o ile nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się, przed zakończeniem postępowania dowodowego, co do zgromadzonych i przeprowadzonych dowodów. W skardze przedstawiono poglądy związane ze znaczeniem procesowym uzasadnienia decyzji. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie skarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] września 2020 r., w której organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 5 u.o., o wymierzeniu S. K., wspólnikowi spółki cywilnej [...],[...],[...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego prowadząc działalność z naruszeniem warunków zezwolenia. Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. dalej: u.o.). Zgodnie treścią tego przepisu, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W myśl art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę i wprowadzonych w treści decyzji administracyjnych, stanowiących obowiązek prawny. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, organ wymierza administracyjną karę pieniężną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie stwierdzono, że skarżący dokonywał zbierania (magazynowania) odpadów o kodzie 10 01 02 (popioły lotne z węgla) i 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia - decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], ze zm., zezwalającej na zbieranie i transport odpadów. Wskazać należy, że zgodnie z warunkami ww. decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., , określonymi w punkcie III "Miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, opis dalszego zagospodarowania odpadów", skarżący obowiązany był do magazynowania odpadów na ww. terenie w m. [...] w kontenerach, big-bagach, pojemnikach oraz innych opakowaniach zbiorczych oraz luzem, na terenie placu betonowego o powierzchni 2805,0 m2. Organ I instancji w toku przeprowadzonej kontroli stwierdził, że skarżący zbierał (magazynował) odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. na gruncie, tj. terenie nieutwardzonym, na działce nr [...]. Łączna ilość odpadów zebranych w ww. okresie, ustalona na podstawie okazanych przez skarżącego kart ewidencji odpadów, wynosiła 7 597,82 Mg (w tym odpadów o kodzie 10 01 02 - 5506,92 Mg, odpadów o kodzie 10 01 82 – 2 090,90 Mg). Przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na zbieranie i transport odpadów powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA). W wyniku stwierdzonego naruszenia, polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r., organy I i II instancji zobligowane były do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, w myśl cytowanych wyżej przepisów u.o. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącego, czego konsekwencją było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, GIOŚ także szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu kary w wysokości 50 000 zł. Wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut skarżącego, dotyczący wywodzenia przez organy I i II instancji szkodliwości jego działania dla gleby i wód podziemnych, co miało wpływ na wysokość kary. GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że istniało niskie prawdopodobieństwo zanieczyszczenie środowiska przez przenikanie ewentualnych zanieczyszczeń do wód gruntowych, z uwagi m.in. na występowanie na terenie wyrobiska bariery geologicznej, uszczelniającej jego podłoże i ściany boczne. Organ odwoławczy podkreślił, że magazynowanie przedmiotowych odpadów (w szczególności długotrwałe, tj. od stycznia do czerwca 2015 r., dodatkowo bez przysypania ich warstwą materiału obojętnego) mogło być przyczyną emisji pyłów do atmosfery, a tym samym stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, na co ponadto składali oni liczne skargi do organu. Pyły należą do najważniejszych zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Niezależnie od prewencyjnego ograniczenia emisji przy pomocy instrumentów prawnych uregulowanych w p.o.ś. istotną rolę w ochronie prawnej powietrza odgrywają czynniki techniczne, związane z przestrzeganiem warunków zezwoleń na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Zasadniczym celem instrumentów prawnych w ochronie powietrza jest przeciwdziałanie, a w szczególności zapobieganie zanieczyszczeniom powietrza. Obecnie najpilniejszym zadaniem, które stoi przed polskim ustawodawcą, jest zapewnienie skutecznej ochrony prawnej powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami na terenach zamieszkałych i szczególnie chronionych przed nadmiernym zanieczyszczeniem powietrza atmosferycznego. Polska musi w szczególności wypełnić zobowiązania wynikające z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 (tzw. dyrektywa NEC). Zasadniczym celem tej dyrektywy jest kontynuacja działań ograniczających zanieczyszczenie powietrza. Dyrektywa NEC wprowadziła tzw. nowe limity emisji, stanowiące krajowe zobowiązania w zakresie redukcji emisji dla poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do następujących zanieczyszczeń: dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO), amoniaku (NH3) oraz pyłu (PM2.5). Zrealizowanie tych celów redukcyjnych przyczyni się także do osiągnięcia długoterminowych celów Unii w zakresie jakości powietrza zgodnie z wytycznymi WHO. Wbrew stanowisku skarżącego, ilość zbieranych odpadów nie została przez organy I i II instancji oszacowana, lecz wynikała z okazanych przez skarżącego kart ewidencji odpadów. Na kartach ewidencji odpadów potwierdzono przyjęcie w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82. Nie było zapisu o przekazaniu przedmiotowych odpadów do innego podmiotu lub zagospodarowaniu ich we własnym zakresie. Powyższe wskazuje, że odpady te były przez stronę zbierane, co także potwierdziły oględziny przeprowadzone w toku kontroli, w dniu [...] lipca 2015 r. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut przedstawiony na str. 7 uzasadnienia skargi, że uznano wskazania szacunkowe. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, że teren, na którym dokonywał zbierania ww. odpadów był utwardzony popiołami i kruszywem betonowym. Skarżący na str. 3 uzasadnienia skargi podnosi, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. W ocenie skarżącego, nie sposób przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem, a także żużlo-popiołem nawierzchni działki nie prowadzi do utwardzenia działki. Skarżący uważa, że jest to kwestia kluczowa, gdyż organy wywodzą szkodliwość działania strony dla gleby i wód podziemnych. Odnosząc się do tych zarzutów przedstawionych na str. 3 uzasadnienia skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], ze zm., odpady powinny być magazynowane na terenie placu betonowego. W przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z zezwolenie nie został wykonany. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy jednoznacznie wykazały, że skarżący prowadził zbieranie odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego przedstawionym na str. 10 uzasadnienia skargi, że doszło do naruszenia art. 81 k.p.a., który zdaniem skarżącego jest praktycznym odzwierciedleniem przyznanej stronom postępowania administracyjnego gwarancji czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Ponadto podkreślenia wymaga, że w toku postępowania odwoławczego GIOŚ dwukrotnie informował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie (pismami z [...] stycznia 2016 r. oraz z [...] lipca 2020 r. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa i przedkładał dodatkowe informacje - telefonicznie, co zostało udokumentowane w notatce służbowej z [...] lutego 2016 r., a także pismami z [...] lutego 2016 r. oraz [...] lipca 2020 r. Przedłożone przez skarżącego wyjaśnienia zostały poddane analizie w toku postępowania odwoławczego przez GIOŚ. Nie można więc stwierdzić, że skarżący został pozbawiony prawa, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., a także, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez zakończenia przez organ odwoławczy wszystkich czynności procesowych w ramach przedmiotu postępowania. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów intertemporalnych oraz błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że podstawa do uchylenia decyzji [...] WIOŚ z [...] października 2015 r. oraz orzeczenia w przedmiocie sprawy, związana ze zmianą przepisów u.o., została szeroko opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego "Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 929/18, LEX nr 3019845). Nie doszło także do naruszenia art. 139 k.p.a. GIOŚ bowiem nie miał żadnych przeszkód prawnych, aby wydać w decyzję o charakterze reformatoryjnym. Analiza danej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia zasady zawartej w art. 139 k.p.a. musi dotyczyć całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z całą treścią orzeczenia organu I instancji. Organ II instancji nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Nie jest zasadny zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ odwoławczy przesłanek z art. 189d k.p.a., mających wpływ na wysokość kary pieniężnej. Odnoszą się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis ten wprowadzony został ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawa ta wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązujących przepisach k.p.a. Na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją( lub postanowieniem stosuje się przepisy, ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1". Organ II instancji zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów dotychczasowych, brak było zatem podstaw do uwzględnienia przesłanek wymienionych w obecnie obowiązującym art. 189d k.p.a. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 7 skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji na wspólnika spółki cywilnej, która to spółka nie była nigdy stroną tego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że skarżący dokonywał kilkukrotnie zmiany nazwy prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. GIOŚ zawiadamiając skarżącego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie w piśmie z [...] lipca 2020 r., powziął informację o aktualnej w tamtym okresie nazwie działalności "[...]". Przedmiotowe zawiadomienie, a następnie zaskarżona decyzja, zostały wydane zatem z uwzględnieniem niniejszej nazwy. Dodatkowo wskazać należy, że zmianie uległa jedynie nazwa działalności prowadzonej przez stronę; numery NIP i REGON pozostały takie same, zatem strona postępowania nie zmieniła się. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie poinformował organu o dokonanych zmianach nazwy firmy - w dniu [...] lipca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. (zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). GIOŚ w postanowieniu postanowieniem z [...] października 2020 r., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w tym zakresie. Nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący prawnej możliwości wymierzenia kary pieniężnej przez GIOŚ zgodnie z art. 196 u.o. Administracyjna kara pieniężna została wymierzona skarżącemu przez [...] WIOŚ w decyzji z [...] października 2015 r., m.in. na podstawie art. 196 u.o., od której złożył skarżący odwołanie do organu II instancji. W myśl art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. GIOŚ jest organem wyższego stopnia w stosunku do [...] WIOŚ. Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m.in.: art. 8, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 art. 75, art. 107 § w zw. z § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadaną decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. [...] WIOŚ w okresie od dnia [...] do [...] lipca 2015 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej przez S. K. pn. [...], z uwagi na zgłoszenie interwencyjne. W toku kontroli ustalono, że działalność prowadzona przez stronę polega na zbieraniu, obróbce i odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Zgodnie z informacjami uzyskanymi podczas poprzednio przeprowadzonej kontroli podmiotu, tj. w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2015 r. (udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], znak [...] z [...] kwietnia 2015 r.), strona prowadzi działalność związaną z zagospodarowaniem odpadów innych niż niebezpieczne w określony sposób. W wyniku oględzin terenu, na którym skarżący prowadził działalność przeprowadzonych w dniach [...],[...] i [...] lipca 2015 r., stwierdzono, że strona zbierała na przedmiotowym terenie odpady o kodach 10 01 02 (popioły lotne z węgla) oraz 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) na gruncie (tj. na terenie nieutwardzonym), które nie były przysypane warstwą materiału obojętnego. W trakcie kontroli ustalono, że zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, tj. decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., ze zm., odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 mogą być magazynowane na terenie wydzielonym z działki [...], tj. na utwardzonym placu o powierzchni 2805 ni2. W związku z tym ww. odpady, z uwagi na umieszczenie ich na nieutwardzonym podłożu, zbierane były niezgodnie z warunkami posiadanej przez stronę ww. decyzji. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...], podpisanym w dniu [...] lipca 2015 r. przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń. Skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. S. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji GIOŚ. Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z zezwolenia obligowało organ I instancji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, subiektywna ocena skarżącego w zakresie braku jego odpowiedzialności administracyjnej nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący, prowadząc działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania wszystkich warunków określonych w posiadanych decyzjach. Skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie wszystkich warunków prowadzenia działalności na podstawie posiadanych decyzji administracyjnych określających warunki wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o. Wbrew wszystkim zarzutom skarżącego zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane jemu naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącemu realizuje z woli ustawodawcy dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 50 000 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1 000 000 zł). W ocenie Sądu, kara w wysokości 50 000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą, czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, administracyjna kara pieniężna w wysokości 50 000 zł nie może być uznana za nadmierną. Naruszenie obowiązków wynikających z zezwolenia zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Zezwolenia na gospodarowanie odpadami są wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, nawet w przypadku braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Według Sądu, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz wydane na jego podstawie decyzje obydwu organów, nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym oraz proceduralnym. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły odpowiedzialność administracyjną skarżącego. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające do zastosowania sankcji. Sankcją administracyjną w niniejszej sprawie była administracyjna kara pieniężna w wysokości 50 000 zł. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.