IV SA/Wa 2159/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lipca 2025 r. nr DO-IV.7612.33.2024.RW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2025 r. znak: DO-IV.7612.33.2024.RW, po rozpatrzeniu wniosku M. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2023 r. uchylającej decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. i orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 101 m2 z obrębu [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. Starosta W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu powyższej nieruchomości. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Wojewoda M. uchylił ww. decyzję Starosty W. i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż do przejęcia powyższej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r. Sygn akt IV SA/Wa 596/24 odrzucił skargę M. M. na ww. decyzję Wojewody z powodu wniesienia jej po upływie ustawowego terminu. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2023 r., zarzucając m.in. rażące naruszenie art. 15 k.p.a., przez uchylenie decyzji o charakterze formalnym (umarzającej postępowanie) i wydanie w jej miejsce decyzji merytorycznej (odmownej), a także naruszenie przepisów regulujących zwrot nieruchomości przez błędne uznanie, iż przejęcie nieruchomości pod inwestycję drogową w trybie specustawy drogowej uniemożliwiało jej zwrot. Zdaniem wnioskodawczyni jedynie grunt, który już został zajęty pod drogę publiczną, nie podlega zwrotowi. Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając powyższy wniosek uznał jego niezasadność. Organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Organ podkreślił, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest tylko weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Minister wskazał, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszenia prawa. W odniesieniu do powyższego z uwagi, iż odwołanie M. M. zostało wniesione w terminie, i rozpoznane wydaniem decyzji, decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej. Minister przypomniał, iż Wojewoda przedmiotową decyzją uznał, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") w zakresie dotyczącym zwrotu nieruchomości. Organ podniósł, iż centralnym zagadnieniem była ocena, czy przepisy o zwrocie nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości przejętej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa") w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ("nowelizacja z 2006 r."), zaś przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (nowelizacja z 2008 r."). Minister wskazał, iż z akt sprawy rozpoznawanej przez Wojewodę wynika, iż decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2008 r. P. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...]. do ul. [...]. Wśród nieruchomości leżących w liniach rozgraniczających ww. inwestycji znalazła się m.in. nieruchomość skarżącej, położona przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 101 m2, powstała z podziału działki nr [...] o pow. 1199 m2. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2008 r. stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2008 r. Decyzja ta została wydana na podstawie brzmienia specustawy drogowej nadanego nowelizacją z 2006 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, "nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna [...]". Tym samym z dniem, w którym ww. decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. stała się ostateczna, powyższa działka ew. nr [...] stała się z mocy prawa własnością m. [...]. W kontekście powyższego, analizując powołaną regulację prawną, Minister podniósł, iż w specustawie drogowej brak jest przepisów umożliwiających zwrot nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Przepis art. 23 specustawy odsyła do stosowania wprost przepisów ustawy o gosp[odarce nieruchomościami ("u.g.n.") w kwestiach w specustawie nieuregulowanych. Przepisy art. 136 i nast. u.g.n. odnoszą się do wywłaszczenia w drodze decyzji, co do zasady w trybie przepisów u.g.n., regulujących tę problematykę. Zgodnie z kolei z art. 216 ust. 1 u.g.n., "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego". Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Minister podkreślił, iż z literalnego brzmienia ww. przepisów nie wynika, aby przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości miały zastosowanie do specyficznej instytucji, jaką jest przewidziane w specustawie drogowej przejęcie nieruchomości z mocy prawa. W szczególności odesłanie zawarte w art. 23 specustawy nie zmienia faktu, że przepisy u.g.n. odnoszą się do wywłaszczenia w drodze decyzji. Aby zatem uznać wywłaszczenie "w nietypowym trybie" za rodzaj wywłaszczenia objętego przepisami rozdziału 6 działu III u.g.n., konieczne jest ujęcie danego aktu prawnego w przepisie art. 216 u.g.n. Odnosząc się natomiast do przytoczonego we wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt SK 37/19 Minister stwierdził, iż wyrok ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od poczynionych w tym zakresie wywodów organ podkreślił, iż wyrok Trybunału dotyczy decyzji zrid, tj. decyzji wydawanych na podstawie brzmienia specustawy nadanego nowelizacją z 2008 r. Decyzja zrid różni się w sposób zasadniczy od decyzji lokalizacyjnej, wydawanej na podstawie specustawy w brzmieniu sprzed zmian dokonanych nowelizacją z 2008 r. Decyzja zrid bowiem wprost wskazuje nieruchomości, które podlegają przejęciu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy). Art. 7 specustawy sprzed ww. nowelizacji przesądza, że decyzja lokalizacyjna ma zbliżony charakter do typowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z tym wyjątkiem, że w decyzji tej jednocześnie zatwierdzano projekt podziału nieruchomości. Skutek prawno-rzeczowy określony w art. 12 ust. 4 specustawy zachodził z mocy prawa, lecz to, czy konkretna nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t.") nie wynika wprost z treści decyzji lokalizacyjnej, wymagając przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (z reguły w ramach postępowania odszkodowawczego). Zdaniem organu nadzoru (Ministra) nie można zatem automatycznie rozciągać ocen Trybunału dotyczących przejęcia nieruchomości na podstawie decyzji zrid na przejęcie dokonane w trybie specustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r. W kontekście powyższego MInister stwierdził, iż Wojewoda nie naruszył rażąco prawa uznając, iż przepisy u.g.n., regulujące zwrot nieruchomości, nie mają zastosowania do nieruchomości przejętych w trybie specustawy drogowej w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r. A także, odnosząc się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenie art. 15 k.p.a. uznał, że Wojewoda [...] choć naruszył prawo, to jednak naruszenie te nie ma charakteru rażącego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2023 r. nie stwierdził również pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3,4, 5, 6 i 7 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco narusza prawo; - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej, podczas gdy powyższe przepisy u.g.n. zawierają systemową regulację określającą zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych również na podstawie specustawy drogowej, która stanowi wykonanie dyspozycji art. 21 ust. 2 w zw. z ust. 1 Konstytucji RP, dopuszczającego wywłaszczenie (wyzucie z prawa majątkowego do nieruchomości) jedynie w przypadku przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości na cel publiczny, które to przeznaczenie trwa przez cały okres wywłaszczenia, a także zważywszy na to, że specustawa drogowa nie wyłącza stosowania podstawowych i uzupełniających względem niej regulacji u.g.n. w obszarach, których specustawa nie reguluje, w tym dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, co również przemawia za stosowaniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przy wywłaszczeniu nieruchomości na tej podstawie; - art. 216 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten jest przepisem materialnym, mającym zastosowanie "na przyszłość", i rozstrzygającym "na przyszłość" o stosowaniu rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustaw innych niż u.g.n., wskazanych w tym przepisie, a w konsekwencji wykładnię prowadzącą do wyłączenia możliwości stosowania rozdziału 6 działu III u.g.n. w odniesieniu do ustaw późniejszych względem u.g.n., w tym ustaw niewymienionych w art. 216, co skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy art. 216 u.g.n. jest przepisem przejściowym, umieszczonym w dziale VII "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w rozdziale 1 "Przepisy przejściowe", który zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, oraz zasadami techniki prawodawczej, uregulowanymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (M. P. z 2016 r. poz. 283), reguluje wyłącznie "wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustaw albo ustaw dotychczasowych bez względu no to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych" (§ 30 ust. 1), tzn. art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. (uchwalonej w dniu 21 sierpnia 1997 r.) odnosi się wyłącznie do stosunków powstałych jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustawy z dnia 22 maja 1958 r., ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast nie dotyczy stosunków powstałych na podstawie ustaw późniejszych względem u.g.n., a zatem art. 216 u.g.n. nie może mieć zastosowania do stosunków powstałych pod rządami specustawy drogowej; - art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a w konsekwencji pozbawienie strony dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lipca 2025 r. i o zasądzenie kosztów wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej m.in. podniósł, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88). W przypadku bowiem gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty. Takie działanie odbiera stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przypomina, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lipca 2025 r. znak: DO-IV.7612.33.2024.RW, którą odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Uwzględniając realia niniejszej sprawy Sąd za organem stwierdza, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kluczowym aspektem w okolicznościach sprawy było wykazanie, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do pierwszej kwestii, nie budzi wątpliwości, iż kwestionowana decyzja wydana została po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., zatem jej wydanie znajdowało umocowanie w przepisach prawa (art. 138 k.p.a.). Jak zatem słusznie zauważył Minister decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej. Bez względu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy wskazać, iż rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). Podobnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym napuszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (m.in. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 7 marca .2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11). Nadto, z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, iż niezasadny jest zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia przez Wojewodę M. art. 15 k.p.a. Faktycznie, Wojewoda M. rozpoznając odwołanie naruszył prawo wydając decyzję merytoryczną w sytuacji, kiedy zaskarżone zostało rozstrzygnięcie formalne, w zakresie umorzenia postępowania, uniemożliwiając tym samym stronie ponownego, pełnego rozpoznania sprawy co do meritum, to jednak naruszenie te nie ma charakteru rażącego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy" (m.in. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r. Sygn akt I OSK 3131/23). Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy w szczególności może wydać decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zasada dwuinstancyjności gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, przez organ pierwszej i drugiej instancji. Tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o charakterze formalnym (nie stanowiącej rozstrzygnięcia merytorycznego) i wydania w to miejsce decyzji merytorycznej (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada .2012 r. sygn. akt II OSK 801/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1161/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r. Sygn akt II OSK 3092/18). Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda M. naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., gdyż uznając, że Starosta niezasadnie umorzył postępowanie powinien był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas Wojewoda nie naruszyłby art. 15 k.p.a. podobnie jak i w przypadku utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie (formalnej). Nieprawidłowym działaniem było natomiast uchylenie decyzji Starosty umarzającej postępowanie i wydanie w to miejsce decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości a więc decyzji wydanej co do meritum. Jednakże podkreślić należy, iż powyższa decyzja Wojewody podlegała kontroli sądowej, podlegała zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem strona mogła uruchomić sądową kontrolę ww. rozstrzygnięcia. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby prawa procesowe skarżącej zostały naruszone w takim stopniu, iż miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy. Strona w istocie skorzystała z tego prawa, jednak nieskutecznie, gdyż z uwagi na wniesienie skargi po upływie ustawowego terminu, skarga ta prawomocnym postanowieniem tut. Sądu została odrzucona. Sąd konstatuje, iż podniesione w skardze zarzuty znalazłyby swoje uzasadnienie w postępowaniu zwyczajnym, nie mogą natomiast odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Przedmiotowe postępowanie to bowiem nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi (w tym jak wyżej wskazane rażące naruszenie prawa, brak podstawy prawnej). Ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężką wadliwością istniejąca od momentu ich wydania. Tryb ten nie stanowi natomiast dodatkowego środka odwoławczego, którym można konwalidować mające miejsce naruszenia. Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Sąd ponownie podkreśla, iż przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., jest tylko weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Pewność prawa i bezpieczeństwo obrotu prawnego wymaga zachowania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta jest zapisana w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W literaturze podkreśla się, że "trwałość decyzji oznacza stan, w którym weryfikacja decyzji odbywa się wyłącznie w ściśle określonych ustawowo warunkach, a nie niemożliwość odwołania raz wydanego rozstrzygnięcia". "Trwałość decyzji administracyjnych zapewnia stabilizację porządku prawnego, bowiem strony dzięki zagwarantowaniu tej zasady mogą polegać na rozstrzygnięciach organów państwa. Jednocześnie organy są zabezpieczone przed wielokrotnym rozpatrywaniem tych samych spraw. Zastosowanie znajduje tu instytucja powagi rzeczy osądzonej określana łacińskim terminem res iudicata" (M. Olczyk, "Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej", Civitas et Lex, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, 2018 r., nr 1(17), s. 7–15). W tych okolicznościach zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.