IV SA/Wa 2114/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], znak: [...].

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] października 2019 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., nr [...], którą stwierdzono, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność H. M. (dalej: "skarżąca") w miejscówkowości A. na skutek powstania drogi asfaltowej, która jest położona wyżej, niż dz. ew. nr [...] . II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Skarżąca wniosła 18 listopada 2016 r. skargę na bezczynność organu Wójta w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku z 27 lipca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie przywrócenie do stanu poprzedniego w zakresie stanu wody na gruncie. We wniosku strona wskazywała, że na należącej do niej nieruchomości doszło do naruszenia stosunków wodnych na skutek powstania drogi asfaltowej, która położona jest wyżej niż jej działka. II.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 444/16 po rozpatrzeniu ww. skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego w zakresie wody na gruncie zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 27 lipca 2006 r. - w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Wójta w dniu 28 marca 2019 r. II.3. Wójt decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] stanowiącej własność skarżącej w miejscowości A. na skutek powstania drogi asfaltowej, która jest położona wyżej, niż dz. ew. nr [...] . Organ I instancji oświadczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby modernizacja drogi gminnej nr ew. [...] wpłynęła na zmianę stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkody na nieruchomości nr ew. [...] . Z tego też względu organ nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: "Prawo wodne z 2001 r.") w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310). II.4. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując w szczególności, że o oględzinach dowidziała się 5 dni po ich terminie. Ponadto, Wójt nie rozpoznał jej wniosku o wyłączenie Wójta od orzekania w przedmiotowej sprawie; Wójt nie wyłączył od orzekania pracownicy Urzędu B. Z.; skarżącej nie umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się odnośnie materiału dowodowego zebranego w sprawie; w sprawie nie uwzględniono dowodu z opinii biegłego D. K. z 12 czerwca 2008 r. II.5. SKO decyzją z [...] października 2019 r., [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Zdaniem SKO, Wójt wyjaśnił w pełni stan faktyczny sprawy, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W wydanej decyzji szczegółowo i przekonywająco uzasadnił, dlaczego stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na skutek powstania i modernizacji przedmiotowej drogi. SKO podniosło, że wydając rozstrzygnięcie organ I instancji oparł się w szczególności na dowodach z: dokumentów (m.in. z pomiaru wysokościowego dokonanego przez geodetę uprawnionego), oględzin, opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane drogowe i mostowe i ze zdjęć. Zdaniem organu II instancji, dowody te jednoznacznie potwierdziły, że po dokonanej w 2014 r. modernizacji przedmiotowej drogi asfaltowej nie doszło do zmiany, ani naruszenia stosunków wodnych w sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...] . Z uwagi na nachylenie tej drogi w kierunku przeciwnym, niż działka skarżącej, a ponadto ze względu na system odwodnienia tej drogi poprzez chłonne pobocza i podłoże z przepuszczalnych piasków, woda odprowadzona kierowana jest w przeciwną stronę, niż nieruchomość skarżącej i wchłaniana na poboczu tej drogi. Mimo to, dla dodatkowej ochrony nieruchomości skarżącej, wzdłuż jej działki (pomiędzy przedmiotową drogą, a nieruchomością skarżącej) wykopano rowek odwadniający. SKO wskazało, że rowek ten był suchy i nie nosił śladów utrzymywania wody w przeszłości. Rowek ten jest więc zbędny, bowiem woda z drogi spływa w przeciwnym kierunku, niż działka skarżącej. W rezultacie, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Zdaniem SKO zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające dla jej prawidłowego rozpatrzenia. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym opinia techniczna W. W. jest rzetelna, spójna i wiarygodna, a przedstawione w niej wiadomości nie budzą wątpliwości. Jej autor ma odpowiednie przygotowanie zawodowe i doświadczenie umożliwiające sporządzenie prawidłowej i przekonywającej opinii w analizowanym zakresie. Przepisy prawa wodnego nie nakazują, aby opinię w sprawach naruszenia stosunków wodnych sporządzał wyłącznie uprawniony hydrolog. Zdaniem organu II instancji ustalenia dokonane w toku postępowania nie budzą wątpliwości i są wystarczające dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Kolegium wszystkie sporne kwestie zostały w sprawie wyjaśnione. W ocenie SKO, zarzuty skarżącej pod adresem decyzji i organu ją wydającego nie są zasadne. Niezasadnie podnosi skarżąca, że Wójt nie rozpoznał jej wniosku o wyłączenie Wójta od orzekania w przedmiotowej sprawie. Kolegium przypomniało, iż po otrzymaniu żądania skarżącej w tym zakresie Wójt zwrócił się z wnioskiem do tut. Kolegium o wyznaczenie organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kolegium pismem z 28 czerwca 2018 r. poinformowało Wójta, że nie widzi podstaw do wyłączenia go od załatwienia przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy Wójt zobligowany był do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. SKO podniosło, że Wójt nie wyłączył od orzekania pracownicy Urzędu B. Z., bowiem nie zaistniały ustawowe przesłanki do jej wyłączenia. Z tego natomiast tylko powodu, że pracownik organu lub organ proceduje nie po myśli skarżącej nie można wywodzić zaistnienia przesłanki do wyłączenia ich od orzekania. W ocenie skarżącej, nie znajduje również potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach zarzut skarżącej jakoby nie zawiadomiono jej prawidłowo o oględzinach. Zawiadomienie o oględzinach wyznaczonych na dzień 18 kwietnia 2019 r. awizowano skarżącej w dniu 10 kwietnia 2019 r. To, że skarżąca nie odebrała przesyłki przy pierwszej próbie doręczenia nie oznacza nieprawidłowości doręczenia zawiadomienia. Kolegium uznało również za niezasadny zarzut, że skarżącej nie umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się odnośnie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pismem z 19 kwietnia 2019 r. zawiadomiono skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości zgłaszania uwag. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie to doręczono skarżącej 8 maja 2019 r. Co więcej skarżąca pismem z 15 maja 2019 r. odniosła się do tego zawiadomienia. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż w sprawie nie uwzględniono dowodu z opinii biegłego D. K. z 12 czerwca 2008 r., którą skarżąca załączyła do akt sprawy, Kolegium oświadczyło, że po pierwsze opinię tą załączono nie w całości (są tylko strony 1 i 4), po drugie opinię tą wydano w innej sprawie i, po trzecie - wydano ją w roku 2008, gdy tymczasem modernizacja przedmiotowej drogi nastąpiła w 2014 roku. Stąd nie można wykorzystać ww. opinii w przedmiotowej sprawie. Rekapitulując, Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa administracyjnego i zakończono wydaniem prawidłowej decyzji. Zarzuty pod adresem tej decyzji zawarte w odwołaniu nie są zasadne. III.1. Pismem z 4 grudnia 2019 r. skarżąca wywiodła skargę na decyzję SKO z [...] października 2019 r., [...]. Skarżąca zarzuciła decyzji SKO, iż wskazany organ nie wie co jest przedmiotem sprawy oraz kiedy skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne. Skarżąca dodała również, że SKO nie uwzględniło faktu, że nie została zawiadomiona o jedynej wizji z kwietnia 2019 r. Jak podnosi – o wizji dowiedziała się kilka dni po samej wizji. Idąc dalej, skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że nie uwzględnił przedstawionego przez nią dowodu w postaci opinii z 2008 r. wydanej przez biegłego sądowego w zakresie stosunków wodnych. Skarżąca oświadczyła również, że rowek przy jej nieruchomości ma służyć manipulacji SKO, według którego jeśli w rowku wody nie ma, to znaczy to, że woda została skierowana w stronę przeciwnej. Zdaniem skarżącej, SKO zapomina przy tym iż samo stwierdziło, że do ustalenia naruszenia stosunków wodnych trzeba wielu kontroli, a niejednej - do tego - pod nieobecność skarżącej. Strona dodała także, że SKO dwa razy naruszyło prawo - twierdząc iż Wójt może wydawać decyzje w swojej sprawie - mimo iż wójt i jego urzędnicy podlegają wyłączeniu. III.2. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a polegającego na przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 kwietnia 2019 r. pomimo tego, że skarżącą o terminie oględzin została zawiadomiona dopiero 23 kwietnia 2019 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 oraz art. 85 § 1 k.p.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przede wszystkim w mocy pozostaje zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z 17 lutego 2021 r. o skierowaniu sprawy posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wskazane w tym zarządzeniu przyczyny wyznaczenia posiedzenia niejawnego nie ustały (tj. zagrożenie epidemiczne), a wręcz stały się jeszcze bardziej aktualne w kontekście odnotowywanych właśnie silnych wzrostów zachorowań na COVID-19. Sąd nie ma również technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei odkładanie terminu rozprawy na okres po zakończeniu lub ograniczeniu pandemii jest nie do pogodzenia z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), będącą przecież również komponentem konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Należy jeszcze wskazać, że konstytucyjna zasada jawności oznacza przede wszystkim jawność postępowania dla stron (tzw. jawność wewnętrzna). W tej kwestii strony i uczestnicy mają zagwarantowane pełne prawa. Informacja o wydanym wyroku jest również ogólne dostępna (art. 139 § 5 p.p.s.a.). Ponadto, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nadto co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W szczególności sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodów ze źródeł osobowych. To zasadnicze skrócenie, tzw. fazy instrukcyjnej procesu sądowoadministracyjnego sprawia, że rozprawa nie odgrywa tu tak istotnej roli jak ma to miejsce w sprawach cywilnych, a zwłaszcza karnych, gdzie to właśnie na rozprawie gromadzi się zasadniczy materiał dowodowy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania kontroli poprawności wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa przez organy. Końcowo trzeba wskazać, że w sprawie nie zachodzi również przypadek wątpliwości co do stanowiska strony wyrażonego na piśmie. IV.3. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji na podstawie powołanego art. 29 ust. 3 winno poprzedzać ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 7/14, CBOSA). Z powołanych wyżej przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. w sposób oczywisty wynika, że jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu jest dowód z oględzin nieruchomości. Chodzi tu zarówno o nieruchomość, na której miało dojść do działań skutkujących zmianą stanu wody, jaki i o nieruchomość lub nieruchomości, na które nadmieniona zmiana stanu wody miała szkodliwie oddziaływać. Dowód ten z reguły nie jest wystarczający do załatwienia sprawy administracyjnej, regułą jest bowiem dopuszczanie w takich sprawach dowodów z opinii biegłego, często przesłuchiwani są również świadkowie. Jednak dowód z oględzin ma tu charakter podstawowy, pierwotny wobec innych dowodów. Pominięcie w przeprowadzeniu takiego dowodu strony, która wnosi o wydanie decyzji zawierającej określone nakazy lub zakazy, stanowi istotne naruszenie prawa. Pozbawia bowiem tę stronę prawa do brania udziału w podstawowej dla sprawy czynności dowodowej, w tym do zgłaszania wniosków w trakcie oględzin oraz zadania pytań np. biegłym biorącym udział w oględzinach, które to uprawniani a gwarantują m.in. art. 10 § 1 i art. 79 oraz art. 85 § 1 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku – w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1602/17, CBOSA, odnoszący się do dowodu z oględzin). Bezzasadnie przy tym orzekające organy przyjęły, że skarżąca została zawiadomiona o oględzinach, skoro korespondencja zawierająca zawiadomienie o oględzinach wyznaczonych na 18 kwietnia została awizowana po raz pierwszy w dniu 10 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Datą zawiadomienia strony o miejscu i dniu przeprowadzenia dowodów jest dzień doręczenia zawiadomienia stronie (por. np. A. Wróbel, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2020, teza 4). Zawiadomienie, jeżeli następuje w drodze przesyłki poleconej, dla swej skuteczności wymaga dokonania doręczenia z zachowaniem zasad określonych w art. 39 i n. k.p.a. W szczególności, żaden przepis k.p.a. nie wiąże skutku doręczenia z dokonaniem pierwszej awizacji przesyłki poleconej. Skutek taki następuje natomiast dopiero z upływem 14 dni od tej awizacji (art. 44 § 4 k.p.a.), chyba że przed upływem tego terminu strona odbierze przesyłkę w urzędzie pocztowym. Z akt sprawy wynika, że przesyłka awizowana po raz pierwszy 10 kwietnia 2019 r. została przez skarżącą odebrana w dniu 23 kwietnia 2019 r. i w tym dniu skarżąca została dopiero zawiadomiona o oględzinach, które zostały przeprowadzone w dniu 18 kwietnia 2019 r. bez udziału skarżącej. IV.4. Pozbawienie strony skarżącej prawa do udziału w istotnej części postępowania dowodowego czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów. Dotyczy to zwłaszcza podważania przez skarżącą przygotowanej na zlecenie organu opinii biegłego z zakresu konstrukcji drogowych i mostowych. Skarżąca winna mieć zapewnione prawo udziału w ponownych oględzinach, w których winien również uczestniczyć biegły powołany przez organ. Wysyłając zawiadomienie o terminie oględzin organ winien antycypować m.in. możliwość zastępczego doręczenia korespondencji. IV.5. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące wyłączenia Wójta Gminy C.. Okoliczność, że według skarżącej do zmiany stosunków wodnych miało dojść w związku z modernizacją drogi gminnej nie powoduje, że Wójt podlega wyłączeniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że przepis art. 24 k.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika, nie ma zastosowania do wyłączenia organu, którego to wyłączenia przyczyny zostały określone w art. 25 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 558/15, CBOSA). Z akt sprawy nie wynika w szczególności, aby sprawa dotyczyła interesów majątkowych osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy C.. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, jakoby zachodziły przesłanki do wyłączenia pracownika Urzędu Gminy Pani B. Z.. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. W każdym razie, powodem wyłączenia pracownika nie mogą być zarzuty dotyczące ewentualnych uchybień proceduralnych, jakich pracownik ten miał się dopuścić prowadząc postępowanie wyjaśniające. Środkami prawnymi służącymi zwalczaniu tego rodzaju uchybień są środki zaskarżenia, a nie wnioski o wyłączenie pracownika. IV.6. Mając na uwadze znaczenie dowodu z oględzin w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, dowód ten nie mógł być przeprowadzony przez SKO w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Konieczne było zatem uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji SKO, ale również decyzji Wójta z [...] lipca 2019 r. (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.