IV SA/Wa 2099/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r. znak; [...] odmawiającej zmiany decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] nakazał A. T. usunięcie odpadów z działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Pismem z 20 grudnia 2019 r. A. T. wystąpiła na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. odmówił zmiany decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie wskazało na przesłanki, które muszą wystąpić, żeby organ mógł zmienić decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o przesunięcie terminu realizacji obowiązku, określonego w decyzji z [...] lipca 2019 r., usunięcia posiadanych przez nią odpadów. Wskazać należy, iż zgodnie z powszechnie obowiązującą normą prawną tj. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. O odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Brak realizacji obowiązku ustawowego skutkuje koniecznością wydania przez organ samorządu decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zmiana terminu określonego w pkt IV decyzji z [...] lipca 2019 r. będzie stanowiło zatem przedłużenie" stanu sprzecznego z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Powyższe, w ocenie Kolegium, należy zakwalifikować jako sprzeczne z interesem społecznym. We wniosku z 20 grudnia 2019 r. skarżąca podniosła, iż w sprawie wystąpił słuszny interes strony polegający na utrudnieniach związanych z prowadzoną inwestycją oraz powiązaną z tym sprzedażą odpadów. Kolegium wskazało, że za słuszny interes strony nie można uznać subiektywnego odczucia strony, że przysługują jej roszczenia, których realizacja pozwoli zmienić jej sytuację prawną na najlepszą możliwą w danej sytuacji - lecz obiektywna ocena sytuacji prowadząca do konkluzji, że dany zespól praw i obowiązków, tworzących nowy status prawny strony, zostanie uznany za akceptowalny przez przeciętnego "zwykłego" obywatela postawionego w sytuacji osoby rozpatrującej taki wniosek, niezależnie od tego. czy może się on znaleźć w sytuacji będącej przedmiotem ww. postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 862/12). W przedmiotowej sprawie przedstawione przez skarżącą niedogodności związane z prowadzoną inwestycją nie mogą zostać uznane za słuszny interes strony. Na skarżącą jest nałożony obowiązek ustawowy usunięcia odpadów oraz decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Prowadzona przez skarżącą inwestycja nie może stanowić podstawy do zaniechania, bądź też odłożenia w czasie realizacji tego obowiązku. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby możliwa do czasu upływu terminu wskazanego w decyzji. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać. Odnosząc się do treści odwołania skarżącej dotyczącego nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 4 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 718/19, Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 152 § i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Ma zatem rację organ I instancji, iż decyzje uchylone nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie wywołują skutków prawnych. Z kolei odnosząc się do kwestii ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia oględzin działek nr [...] i [...], Kolegium podniosło, że z treści wniosku skarżącej z [...] grudnia 2019 r. nie wynika aby w przedmiotowym terminie nie mogła wziąć udział w oględzinach nieruchomości. Za organem I instancji wskazać należy, iż termin dogodny dla skarżącej ([...] lutego 2020 r.) był datą po upływie terminu realizacji obowiązku usunięcia odpadów ([...] lutego 2020 r.). Jak wskazano wyżej z chwilą upływu terminu wskazanego w decyzji z [...] lipca 2019 r. organy nie mogą dokonać zmiany tego terminu w trybie art. 155 k.p.a. Podniesione naruszenie nie ma zatem wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności mających uzasadniać zastosowanie art. 155 k.p.a., Kolegium wskazało, że są one sprzeczne z interesem społecznym oraz nie mogą być zakwalifikowane jako słuszny interes strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. wniosła A. T.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: !. naruszenie przepisów prawa materialnego, takich jak: - art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku - o odpadach, poprzez jego nieprawidłową interpretację, w zakresie błędnie rozumianego wyrażenia terminu na usunięcie odpadów przez ich posiadacza, tj. niezwłocznie, czyli bez nieuzasadnionej zwłoki, w której była skarżąca; II. naruszenie przepisów prawa procesowego takich jak: - art. 155 k.p.a., poprzez jego rażące naruszenie, które objawia się poprzez błędne rozumienie przesłanki "słusznego interesu strony" w kontekście argumentacji wniosku skarżącej o zmianę terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz w odwołaniu od decyzji odmownej tego samego organu z [...] lutego 2020 r. nr [...], opierającej się na realizacji inwestycji na terenie nieruchomości, z której miały być usunięte odpady, w konsekwencji braku możliwości ich usunięcia; - art 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez ich rażące naruszenie, które objawia się w nieprzeprowadzeniu przez organ oględzin działek nr [...] i [...], na etapie postępowania po wniesieniu przez skarżącą wniosku o zmianę terminu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1 oraz na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, co w konsekwencji jest równoznaczne z brakiem ustalenia stanu faktycznego przez organ; - art. 80 k.p.a., poprzez jego rażące naruszenie, polegające na wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji z [...] lutego 2020 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji, o której mowa w pkt 1 oraz na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lipca 2020 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz na podstawie wybiórczej i stronniczej oceny istniejącego materiału dowodowego poprzez przyjęcie wprost niekompletnych ustaleń organu I instancji. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności zaś, w ocenie Sądu badane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony. W rezultacie dokonana ocena stanu faktycznego sprawy nie spełnia standardów oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. i staje się dowolna, a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r. odmawiającej zmiany decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. nakazującej skarżącej usuniecie odpadów z działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organy ustaliły, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2019 r., a wyznaczony w decyzji termin 6 miesięcy liczony od ww. dnia upłynął w dniu [...] lutego 2020 r. Wniosek skarżącej o zmianę decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. w zakresie terminu jej wykonania został złożony w trybie art. 155 k.p.a. Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że art. 155 k.p.a. dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto, prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej jedynie pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku doprowadzić. Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym – co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17, wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 3088/18). W tej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701) i jest to decyzja nakładająca określone obowiązki z zakresu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, na wykonanie których wyznaczono odpowiedni termin. Termin określony w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. ustalony jest przez organ na zasadzie uznania administracyjnego. Nie można więc podzielić stanowiska Kolegium, że zmiana tego rodzaju decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest niedopuszczalna tylko z tego powodu, że termin jej wykonania już upłynął. Wniosek o zmianę decyzji skarżąca uzasadniła tym, że na działce prowadzona jest inwestycja, powodująca, iż składowane na niej są rusztowania, wielkogabarytowe materiały budowlane oraz inne materiały budowlane (w tym płyty metalowe, okna, otwory – wszystko w stosownych opakowaniach i zabezpieczeniach), sprzęt i maszyny budowlane, co należy rozumieć, uniemożliwia wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. w zakresie usunięcia z działek oznaczonych numerami [...] i [...] odpadów wyszczególnionych w tej decyzji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uzasadniony był dopuszczony przez organ I instancji dowód z oględzin nieruchomości w celu ustalenia zaawansowania oraz postępu prac zmierzających do wykonania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. Odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu w okolicznościach sprawy nie było uzasadnione. Skarżąca wniosła o zmianę terminu oględzin nieruchomości i przeprowadzenie tego dowodu już po upływie terminu wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z[...] lipca 2019 r. nie uniemożliwiałoby zmiany tej decyzji przy spełnieniu innych przesłanek pozytywnych i negatywnych wymienionych w art. 155 k.p.a. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut skargi, że w sprawie nie został zebrany kompletny materiał dowodowy. Faktycznie organy nie ustaliły stanu działek w kontekście twierdzeń skarżącej o braku możliwości usunięcia odpadów, w związku ze składowaniem na nich materiałów związanych z prowadzoną inwestycją. W sprawie należy ustalić, czy realnie istnieje możliwość usunięcia odpadów wyszczególnionych w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., z działek nr [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w wyżej wskazanym zakresie i dokona ponownej oceny zasadności wniosku skarżącej o zmianę decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. w trybie art. 155 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.