IV SA/Wa 2064/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. A. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. A. i K. S. oraz E. L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Nieruchomość o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni 1 ha [...] m2) położona w [...], przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1972 r., Rep. Nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) pod budowę ulicy [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] grudnia 1970 r. [...]. Z. A., W. i J. O., S. M. oraz B. M. wystąpili o zwrot nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...], w [...], przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1972 r., Rep. Nr [...]. Pismem z [...] marca 2014 r. E. L., jako spadkobierca po J. i W. O., podtrzymała ich wniosek o zwrot nieruchomości. Pismem z [...] grudnia 2016 r. Z. A., jako spadkobierca Z. A. przyłączył się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość o pow. [...] m2 pochodząca z działki nr [...] osady włościańskiej nr [...] kolonii [...] o pow. [...] m2, objęta aktem notarialnym z [...] listopada 1972 r., Rep. Nr [...] odpowiada obecnie działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Działka ta, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...], utrzymując w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., wskazał, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawa o gospodarce nieruchomościami). Dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż w dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy nadal dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, polegający na rozbudowie ul. [...] na części nieruchomości odpowiadającej obecnie działce ew. nr [...] z obrębu [...] został osiągnięty w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). W piśmie z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w rejestrze gruntów oraz stanem faktycznym w terenie, usytuowana jest w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Na załączonej do pisma odbitce z mapy zasadniczej, zarządca drogi - Zarząd Dróg Miejskich określając w jakich granicach zarządza drogą, kolorem niebieskim oznaczył granice pasa drogowego ul. [...], zaś kolorem czerwonym działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], która znalazła się w całości w liniach granicznych drogi. Przedstawione informacje przez Zarząd Dróg Miejskich potwierdzają dane ewidencji gruntów i budynków. Z informacji z rejestru gruntów wynika bowiem, że działka ewidencyjna nr [...] oznaczona jest jako użytek "dr", co oznacza przeznaczenie drogowe. Zgodnie z uchwałą Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...] ul. [...] stanowi drogę publiczną kategorii powiatowej. Historyczne zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r. zamieszczone na portalu mapowym Urzędu [...], wskazują, że ul. [...] była już w tym okresie zrealizowana i znajdowała się w granicach przedmiotowej działki. Ulica [...] w granicach przedmiotowej działki pełniła funkcję drogi publicznej co najmniej od roku 1982 r., a więc 10 lat po dacie wywłaszczenia, a nadto, iż działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, a tym samym nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Ponadto niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z. A. i K. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego rzeczywistego wykorzystania całości nieruchomości na cel wywłaszczenia i uznanie, że zebrane w sprawie dowody są wystarczające do wydania decyzji; art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i poczynienie ustaleń faktycznych niemających uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, przez przyjęcie, że całość nieruchomości została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, na podstawie dowodów nieuprawniających do wyprowadzenia takich wniosków; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazany przepis, w szczególności niewskazanie dowodów, które stanowiły podstawę do dokonania przez organ ustaleń w kwestii aktualnego, rzeczywistego zagospodarowania całej wywłaszczonej nieruchomości; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...], podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazuje bezsprzecznie, iż decyzja ta obarczona jest szeregiem błędów i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. Wykluczenie możliwości zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone dokonaniem rzetelnych ustaleń co do realizacji celu publicznego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował przedstawionych dowodów, ani też nie uzupełnił materiału dowodowego przyjętego za podstawę wydanej decyzji Prezydent [...]. Materiał ten w żadnym wypadku nie może zostać uznany za wystarczającą i wiarygodną podstawę poczynienia ustaleń faktycznych co do rzeczywistego wykorzystania całej nieruchomości. O wykorzystywaniu zgodnie z celem wywłaszczenia decyduje faktyczne zagospodarowanie gruntu, nie zaś jedynie geodezyjne włączenie w skład zaprojektowanego nieurządzonego pasa drogowego. Ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie wykazały w wydanych decyzjach, aby na całej wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się urządzenia infrastruktury tworzące kompleks techniczno-użytkowy. Same linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej dotyczą obszaru o większej szerokości niż szerokość samej jezdni. Żaden z organów nie wykazał, aby cały teren znajdujący się w liniach granicznych drogi pokryty był jezdnią asfaltową lub by znajdowały się tam chodniki, ścieżki rowerowe, latarnie i inne urządzenia infrastruktury technicznej, służące celom publicznym. Tymczasem zakaz przenoszenia własności drogi publicznej dotyczy tylko gruntu rzeczywistości wykorzystywanego na drogę, nie zaś gruntu jedynie geodezyjnie włączonego w skład zaprojektowanego nieurządzonego pasa drogowego. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Istota sporów tej sprawie sprowadza się do tego, czy na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia (droga publiczna – ul. [...]). Zdaniem skarżących, ustalenia organów odnośnie realizacji drogi są niewystarczające. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01). Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa przed 27 maja 1990 r. decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż w dniu 22 września 2004 r. Stosownie do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez Państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne- własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni 1 ha [...] m2) położona w [...], przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1972 r., Rep. Nr [...], stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę ulicy [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...].12.1970 r., nr [...]. Skarżący jako spadkobiercy poprzednich właścicieli spornej nieruchomości wystąpili o jej zwrot, wskazując, że nie został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżących cel wywłaszczenia nieruchomości, będącej przedmiotem tego postępowania, polegający na rozbudowie ul. [...] na części nieruchomości odpowiadającej obecnie działce ew. nr [...] z obrębu [...] objętej wnioskiem o zwrot - został osiągnięty, co uniemożliwia zadośćuczynieniu żądaniu skarżących. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to, w świetle brzmienia art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć, jako zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnię, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 268/15). Zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] leży w granicach pasa drogowego. Wskazuje na to pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], w którym wskazano, że działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w rejestrze gruntów oraz stanem faktycznym w terenie, usytuowana jest w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. Do pisma tego załączono odbitkę z mapy zasadniczej, na której zarządca drogi określił, w jakich granicach zarządza drogą - kolorem niebieskim oznaczył granice pasa drogowego ul. [...], a kolorem czerwonym działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], która znalazła się w całości w liniach granicznych drogi. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą sporna działka oznaczona jest jako użytek "dr". Ponadto, w aktach sprawy znajduje się wydruk zdjęcia lotniczego z 1982 r. z nałożeniem aktualnych granic i oznaczeń działek ewidencyjnych, obejmującego część ul. [...] i działkę ewidencyjną nr [...]. W aktach sprawy znajduje się także geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowalnego z 2009 r. (pomiar inwentaryzacyjny obiektu budowlanego: układu drogowego ul. [...],[...],[...]), który określa położenie jezdni asfaltowej, betonowej, chodnika betonowego oraz zieleni. Nie można zgodzić się z twierdzeniem prezentowanym w skardze, że jedynym dowodem na zagospodarowanie całej działki nr [...] na cel wywłaszczenia były dane z ewidencji gruntów. Należy zwrócić uwagę, że informacja udzielona przez Zarząd Dróg Miejskich opierała się także na ustaleniach faktycznych dokonanych w terenie, co wynika z brzmienia pisma z [...] stycznia 2017 r. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby prowadzić do podważania stanowiska organów obu instancji. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczając do ustalenia, że działka objęta żądaniem zwrotu stanowi część drogi publicznej – drogi powiatowej ul. [...], co upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Organy administracji w wystarczającym stopniu ustalił, że sposób zagospodarowania działki nr [...] spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 140 K.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie wystarczającym do rozpoznania tej sprawy. Organy prawidłowo ustaliły, że sporna nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ), oddalił skargę.