IV SA/Wa 2039/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu linii brzegu oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] (dalej "decyzja z [...] lipca 2019 r.") Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej "Minister") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] (dalej "decyzja z [...] grudnia 2017 r."), którą ustalono przebieg linii brzegu rzeki [...] oraz dokonano rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów dla ujętego w rurociąg odcinka rzeki [...] w sąsiedztwie działek [...] i działki [...], zlokalizowanych w obrębie [...], gm. [...]. Stan sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiał się następująco: Na skutek wniosku Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do mienia będącego w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...], z 11 września 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2017 r., którą w punkcie 1 orzeczono o ustaleniu przebiegu linii brzegu rzeki [...] na odcinku wzdłuż działki nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] oraz na odcinku części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], a w punkcie 2 orzeczono o rozgraniczeniu gruntów, które były pokryte wodami rzeki [...] przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów - działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] Integralną częścią omawianej decyzji uczyniono załącznik nr 1 - tj. zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (arkusz 1) oraz załącznik nr 2 - zaktualizowana kopia mapy zasadniczej z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (arkusz 2). Pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. Z. L. (dalej "skarżąca"), właścicielka działki oznaczonej nr ew. [...] przyległej do koryta rzeki [...], wniosła odwołanie od tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2018 r" sygn. akt II OW 77/18 wskazał Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania w zakresie rozstrzygnięcia o przebiegu linii brzegu rzeki [...] na odcinku graniczącym z działką [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] oraz rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglug Śródlądowej utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił w pierwszym rzędzie, że postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] oraz rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów zostało wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed utratą mocy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej "Prawo wodne z 2001 r.") W tej sytuacji na mocy art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020, poz.310 t.j.- dalej "Prawo wodnego z 2017 r.") postępowanie w sprawie z odwołania Skarżącej było prowadzone z uwzględnieniem przepisów materialnych art 15 i 15a Prawa wodnego z 2001 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowiła krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustalano według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Stosownie do art. 15 ust.1 Prawa wodnego z 2001 r., linię brzegu ustalał, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny:1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego; 2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Rzeka [...]. nie została zakwalifikowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r., w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa, jako śródlądowa woda powierzchniowa istotna dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa były wykonywane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Rzeka ta nie została również uznana za śródlądową wodę powierzchniową istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Tym samym z uwagi na naturalny charakter wód rzeki [...] należy ją zaliczyć do pozostałych wód niewymienionych w art. 11 pkt 1-3 Prawa wodnego z 2001 r. Z § 4 ust. 1 pkt 1 statutu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...]. Sejmiku Województwa [...] wynika, że Zarząd ten wykonywał w imieniu Województwa i Marszałka [...] prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa o średnim przepływie z wielolecia niższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym oraz do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz innych wód wymienionych w przepisach wykonawczych do Prawa wodnego - art. 11 ust. 1 pkt 2, lit. b w zw. z ust. 1 pkt 4 zdanie ostatnie oraz ust. 2 i 3. Organ stwierdził, że wniosek w przedmiotowej sprawie został wniesione przez podmiot posiadający interes prawny zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r.- Dyrektora Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do mienia będącego w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...]. Minister wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. tj. z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r., na podstawie art. 528 tej ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, dalej "Wody Polskie", stały się reprezentantem Skarbu Państwa i wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 534 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. Wody Polskie z dniem wejścia w życie tej ustawy przystąpiły do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami byli w szczególności marszałkowie województw oraz kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Rzeka [...], której dotyczy wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] nie jest morską woda wewnętrzną ani też nie należy do wód morza terytorialnego ani nie jest również wymieniona w wykazie śródlądowych dróg wodnych zawartym w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r., w sprawie śródlądowych dróg wodnych {Dz. U. 2002 r. Nr 210 poz. 1786, zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 621). Zatem organem właściwym do ustalenia przebiegu linii brzegu dla rzeki [...], kwalifikującej się, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. do wód pozostałych, w dacie złożenia przedmiotowego wniosku był Starosta [...]. Minister podkreślił w uzasadnieniu, że poddał ponownej analizie metodykę ustalenia linii brzegu cieku naturalnego - rzeki [...] i uznał, że ustalenie linii brzegu przez organ I instancji nastąpiło prawidłowo na odcinku działki nr ew. [...], gdyż przedmiotowa linia brzegu przebiega wyraźną krawędzią brzegu. Ponowna analiza sprawy rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami rzeki [...] przed wykonaniem urządzenia wodnego także wskazała na prawidłowość dokonanych ustaleń przez organ I instancji, w rejonie skanalizowanego odcinka cieku, gdyż zachowana jest ciągłość koryta rzeki [...] Przebieg projektowanej linii brzegu oraz rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami rzeki [...] przed wykonaniem urządzenia wodnego został naniesiony na zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej (arkusz 1 i 2) przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jako praca geodezyjna o numerze kancelaryjnym [...], wykonaną przez uprawnionego geodetę. Oba arkusze mapy są załącznikiem do zaskarżonej decyzji organu I instancji i precyzyjnie wskazują granice pomiędzy gruntem pokrytym wodą powierzchniową płynącą rzeki [...] a gruntami sąsiednimi. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych przez skarżącą kwestii niezgodności mapy stanowiącej załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ze starszymi mapami obrazującymi posiadaną przez nią nieruchomość oraz zarzutu grabieży ziemi wskazał, że nie znalazły potwierdzenia w prowadzonym postępowaniu. Dodał, że właścicielowi gruntu zajętego trwale, w sposób naturalny, przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące przysługuje odszkodowanie od właściciela wody za oddzielony grunt w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Minister wskazał, że przepisy Prawa wodnego przewidywały i przewidują specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego z 2001, ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu, stanowiącej jednocześnie linię rozgraniczającą grunty pod wodami od innych gruntów. Decyzja o ustaleniu linii brzegu cieku naturalnego może inicjować proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą przebiegu koryta cieku naturalnego, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Organ odwoławczy podkreślił, że pozostałe kwestie podnoszone przez Skarżącą w trakcie prowadzonego postępowania nie należą do jego kompetencji, o czym Skarżąca została poinformowana pisemnie. W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca zarzuciła, że decyzja jest wadliwa i legalizuje bezprawną decyzję Starosty, który arbitralnie wyznaczył granicę działki skarżącej. W ocenie Skarżącej starosta dopuścił do tego, że stała się właścicielką rzeki [...] i znacznie zmniejszyła się powierzchnia jej działki. Na skutek bezprawnej zmiany granic jej działki Skarżąca nie może korzystać ze swojej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że Minister nie dokonał odpowiedniej analizy stanu faktycznego i nie zweryfikował należycie trafności decyzji organu I instancji, który dokonał "dość wybiórczej" analizy materiału dowodowego. W ocenie Skarżącej organy administracji potraktowały rzekę [...] jako rów melioracyjny, a nie rzekę, a ona sama utraciła znaczną część swojej ziemi, a stała się właścicielką rzeki. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którą ustalono przebieg linii brzegu rzeki [...] oraz dokonano rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów dla ujętego w rurociąg odcinka rzeki [...] w sąsiedztwie działek [....] i działki [...], zlokalizowanych w obrębie [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji były art. 15 i 15 a Prawa wodnego z 2001 r., gdyż zgodnie z art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Zgodnie z art.15 ust. 3 Prawa wodnego z 2001r. podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Dalej w art. 15 ust 5 i 6 Prawa wodnego z 2001r. ustawodawca określił sposób wyznaczenia biegu w zależności od tego, czy linia krawędzi brzegu jest albo też nie jest wyraźna. W myśl art. 15a Prawa wodnego z 2001 r. rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W art. 15a ust. 2 w/w ustawy wskazano, że dokonując rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, z tym że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały archiwalne. Natomiast art. 15a ust. 3 Prawa wodnego z 2001r. stanowi, że w przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia. Przedmiotowe decyzje administracyjne zapadły na skutek wniosku właściciela wody przed wykonaniem urządzenia wodnego, co wiązało się z koniecznością wcześniejszego ustalenia linii brzegu rzeki oraz dokonania rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami. Z ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego wynikało, że ustalenie linii brzegu rzeki [...] nastąpiło wzdłuż wyraźnej krawędzi brzegu rzeki [...], a zatem zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. Przebieg projektowanej linii brzegu oraz rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami rzeki [...] został naniesiony na zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jako praca geodezyjna wykonana przez uprawnionego geodetę. W arkuszach mapy geodezyjnej będących załącznikiem do zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. precyzyjnie wskazano granice pomiędzy gruntem pokrytym wodą powierzchniową płynącą rzeki [...] a gruntami sąsiednimi. Minister trafnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuty Skarżącej były chybione. Stanowiły gołosłowną polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez organy administracji oraz dokonana subsumpcją mających w niniejszej sprawie zastosowanie norm prawnych. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej. Skarżąca wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego, ale nie precyzuje, na czym miałby konkretnie polegać ten błąd. Organ I instancji dokonując rozgraniczenia gruntów oparł się na opinii biegłego geodety, a dokonana przez organy obu instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie jest dowolna, ale mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów – zgodnie z art. 80 kpa. Zarzuty skarżącej są ogólnikowe, nie podała w czym upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji. W swojej skardze nie kwestionuje zarówno ustaleń co do przebiegu rzeki [...] i jej brzegów, ani tego, że brzegi te są wyraźnie widoczne. Nie zarzuca niepoprawności czy też niedokładności pracy biegłego geodety. Zadaniem geodety było ustalenie rzeczywistego biegu rzeki [...] i jej brzegów, a następnie rozgraniczenie tych terenów, co też biegły uczynił. Decyzja Starosty,a następnie Ministra, nie jest zatem wbrew zarzutom skarżącej arbitralna, ale opiera się wyłącznie na prawidłowej analizie stanu faktycznego – tj. istniejącym aktualnie przebiegu rzeki [...]. Wbrew stanowisku skarżącej na skutek zaskarżonej decyzji nie stała się ona właścicielka rzeki [...], ale jest nim z mocy ustawy Skarb Państwa. Zgodnie z art. 14a ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Analogicznie uregulowanie istnieje również w Prawie wodnym z 2017 r. – art. 211 ust. 2 i art. 216. Śródlądowe wody powierzchniowe stanowią własność Skarbu Panstwa, podobnie jak grunty znajdujące się pod nimi. Chociaż zajęcie gruntu przez rzekę nie było przedmiotem analizowanej sprawy administracyjnej, to organ pouczył skarżącą o możliwości dochodzenia ewentualnego odszkodowania od właściciela wody, w przypadku gdyby uważała ona, że doszło do zajęcia jej nieruchomości przez rzekę [...] W prawie wodnym z 2001r. kwestia ta była uregulowana w art. 17, a obecnie w Prawie wodnym z 2017 r. w art. 223. Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się zatem zarówno naruszeń prawa, które były w skardze sygnalizowane, jak i takich, które skarżąca nie wskazała, dlatego mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w sprawie skargę oddalił.