IV SA/Wa 1928/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada [...] (dalej: rada) działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej jako Regulamin). Wojewoda [...] (dalej skarżący, organ nadzoru) pismem z dnia 31 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa wymienionych w uzasadnieniu skargi poprzez błędne ich zastosowanie. W związku z powyższym wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał, że rada w § 1 Regulaminu wprowadzając definicje pojęć, tj.: bioodpadów i odpadów ulegających biodegradacji, których definicje zawarto w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), przekroczyła ustawowe upoważnienie bowiem przepisy nie nadają radzie upoważnienia do modyfikacji przepisów czy pojęć ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Wojewoda uznał, że w § 2 pkt 1 lit. a Regulaminu rada ustalając, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem w przypadku, gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie ich nieruchomości naruszyła istotnie prawo, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., bowiem z tego przepisu nie wynika delegacja ustawowa do regulowania kwestii cywilnych w akcie prawa miejscowego. Wojewoda zarzucił także radzie naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283) w zakresie ustaleń zawartych w § 2 pkt 1 lit. c Regulaminu poprzez niedokładne i niezrozumiałe określenie normy prawnej, która może wprowadzać w błąd odbiorców. Zdaniem wojewody, rada ustalając w § 2 pkt 2 lit. a Regulaminu dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, tj. rozszerzyła uprawnienia do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy ustawa u.c.p.g. zawęża to uprawnienie podmiotowo tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi., co w konsekwencji powoduje że naruszyła prawo – art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy. Dalej wojewoda zarzucił radzie niewypełnienie prawidłowo delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie objęła - w § 2 pkt 3 lit. a - h Regulaminu - następujących frakcji odpadów komunalnych: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Ponadto, w rozdziale 2 Regulaminu dotyczącym wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku, w tym obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, rada nie uwzględniła obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, co w ocenie wojewody jest jednoznaczne z niewypełnieniem przez radę delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. Za istotnie naruszające prawo wojewoda wskazał nałożenie w § 2 pkt 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników przylegających do nieruchomości Z kolei w § 5 Regulaminu rada ustaliła, że obowiązek wyżej wskazany powinien być realizowany poprzez: odgarnięcie śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów; zakazuje się odgarniania śniegu i lodu na jezdnię oraz podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyn ich użycia. Tymczasem w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Regulamin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przewidziany jest dla właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ustawa zastrzega jednak, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Istotnym jest, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie dotyczy chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wojewoda stwierdził, że rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w u.c.p.g. W zakresie wprowadzonej w § 4 zaskarżonej uchwały odpowiedzialności właścicieli nieruchomości, na których ustawiono toalety przenośne, za utrzymanie ich w we właściwym stanie technicznym, sanitarnym i estetycznym, wojewoda uznał że wobec braku delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii rada naruszyła przepisy u.c.p.g. Odnośnie uregulowania zawartego w § 7 Regulaminu, w którym rada wskazała, że naprawy i regulacje pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dla środowiska (emisja hałasu, spalin, powstawanie odpadów niebezpiecznych), należy uznać go za istotnie naruszające prawo w zakresie, w jakim rada rozszerzyła wyżej przywołane ustalenie do wszystkich pojazdów. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w kwestii napraw ogranicza wyłącznie do pojazdów samochodowych. Ustalenie rady jest niezgodne z przywołaną regulacją zawartą w u.c.p.g. Wojewoda zarzucił także radzie naruszenie przepisów u.c.p.g. w zakresie § 9, 10, 26 i 27 Regulaminu, gdzie rada – nie mając do tego ustawowego upoważnienia - wprowadziła zakazy dotyczące m.in. wyrzucania i spalania odpadów oraz wyprowadzania psów. Dalej wojewoda wskazał - wobec ustaleń zawartych w § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu – że żadne przepisy nie nadają radzie upoważnienia do ustalania w regulaminie, że prowadzenie kompostownika wymaga jego zgłoszenia przez właściciela nieruchomości do Urzędu Gminy [...] w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również ustalania w regulaminie kwestii weryfikacji zgodności danych podanych przez właściciela nieruchomości w deklaracji ze stanem faktycznym oraz kwestii dokonania przez wójta oględzin nieruchomości w celu weryfikacji zgodności ze stanem faktycznym danych podanych w deklaracji. Wojewoda uznał również, że brak jest delegacji dla rady do regulowania kwestii utraty przez właścicieli nieruchomości prawa do zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 17 ust. 3 pkt 3 i ust. 6 Regulaminu rada dokonując nieuprawnionej modyfikacji frakcji: "odpady wielomateriałowe", "opakowania wielomateriałowe", które prawidłowo zostały określone w u.c.p.g., przekroczyła ustawowe upoważnienie i zmodyfikowała pojęcia ustawowe. Ponadto organ nadzoru wskazuje, że przyjęte regulacje w zakresie ustalenia frakcji odpadów powinny być wewnętrznie spójne w ramach tego samego aktu prawnego oraz odpowiadać regulacjom zawartym w u.c.p.g. Niespójności terminologiczne zarówno wobec treści u.c.p.g., jak i wewnątrz uchwały, w odniesieniu do frakcji odpadów, stanowią bezsprzecznie istotne naruszenie prawa. Dalej wojewoda zarzucił radzie, że w § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu ustaliła częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości w sposób niezgodny z art. 6 ust. 3b u.c.p.g., a także nie określiła częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości, tym samym nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym rada jest zobowiązana do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W zakresie uregulowań zawartych w § 23 Regulaminu rada ustalając, że zwierzęta domowe winny być trzymane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach oznakowanych odpowiednio tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, oraz że nieruchomość winna być zabezpieczona przed niekontrolowanym wydostaniem się zwierząt na zewnątrz, wojewoda wskazał, że rada przekroczyła ustawowe upoważnienie, bowiem żadne przepisy nie nadają upoważnienia do regulowania zarówno obowiązku trzymania zwierząt domowych w pomieszczeniach zamkniętych, jak i obowiązku znakowania nieruchomości określoną w regulaminie tabliczką ostrzegawczą. Odnosząc się uregulowań zawartych w § 24 Regulaminu wojewoda stwierdził, że wprowadzenie w tym przepisie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. – w ocenie wojewody - byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Dalej w § 28 Regulaminu w części dotyczącej wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach rada ustaliła, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików. W ocenie wojewody taki zapis przekracza delegację ustawową bo u.c.p.g. w odniesieniu do tychże wymagań nie przewiduje delegacji do określania w regulaminie wyjątków co do gatunków zwierząt gospodarskich. Zdaniem wojewody rada w § 31 Regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie, w jakim kwestie ustalenia terminów przeprowadzenia deratyzacji rozszerzyła o określenie innych okoliczności związanych z jej przeprowadzeniem. Wskazano, że przepisy u.c.p.g. nadają radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Konkludując wojewoda stwierdził, że w ww. przepisach zaskarżonej uchwały doszło do istotnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę rada pozostawia skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy wojewody - objęta została uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. 2019, poz. 15721), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego Regulaminu zakres jego regulacji wynikał – jak już wspomniano wcześniej – z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu, Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia Regulaminu będącego załącznikiem nr 1 do ww. uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że wojewoda zasadnie zarzucił wadliwość § 1 Regulaminu, w którym rada w sposób nieuprawniony powtórzyła pojęcie "odpadów ulegających biodegradacji", a także zmodyfikowała pojęcie "bioodpadów". Pojęcia te mają swoją definicje w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.). W ocenie Sądu ponowne uregulowanie powyższej materii przez prawodawcę lokalnego stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednocześnie wskazać należy, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podstawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić również, jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 137 rozporządzenia ZTP; por. np. wyroki TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296; z 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63; z 14 października 2002 r., sygn. akt U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz z 24 marca 2003 r., sygn. akt P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22), mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Sąd zauważa ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został wprawdzie pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej jednak przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, że kontrolowana uchwała ich nie spełnia. Zasadny okazał się również zarzut odnośnie kwestionowanego postanowienia zawartego w § 2 pkt 1 lit. a Regulaminu, który określa że właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem w przypadku, gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie ich nieruchomości. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, że obowiązek kontraktowania z osobą trzecią nie wynika z delegacji ustawowej i ogranicza swobodę umów, narzucając jej treść. Narusza to prawa także ww. osoby trzeciej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie II SA/Łd 1158/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Gl 196/20 http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia § 2 pkt 1 lit. c Regulaminu, bowiem rada naruszyła przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283). Unormowanie zawarte ww. paragrafie jest niejasne i zawiera zdania wielokrotnie złożone co może wprowadzać w błąd potencjalnych odbiorców. Należy podzielić stanowisko wojewody, że rada powinna działać zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia (m.in. § 6 i 7), tak aby tworzone normy w sposób dokładny i zrozumiały dla adresatów wyrażały intencje prawodawcy, a także zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego rada powinna unikać zdań wielokrotnie złożonych. Rada gminy nie posiadała również uprawnień do nałożenia w § 2 pkt 2 lit. a Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia czystości i porządku na terenie swojej nieruchomości poprzez selektywne zbieranie odpadów poprzez kompostowanie we własnym zakresie powstających na nieruchomości odpadów ulegających biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Podkreślić trzeba, że z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. wynika delegacja ustawowa do określenia w regulaminie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a nie na terenie wszystkich nieruchomości. Rada – w ocenie Sądu - dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, co jak już wcześniej przedstawiano stanowi istotne naruszenie przepisów. W obrocie prawnym nie może się ostać również § 2 pkt 3 lit. a – h Regulaminu. Rada – co trafnie podniósł wojewoda - nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie w jakim nie objęła ustaleniem zawartym ww. paragrafie następujących frakcji odpadów komunalnych: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Rada nie wypełniła również delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., bowiem nie określiła w Regulaminie obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Analizując dalej, rada ewidentnie naruszyła prawo nakładając w § 2 pkt 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników przylegających do nieruchomości bowiem w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji przepisu ustawowego. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. jasno wynika, że rada powinna określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, przy czym obowiązek ten nie dotyczy chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zasadny okazał się również zarzut odnośnie kwestionowanego § 4 Regulaminu, który regulował kwestie odpowiedzialności właścicieli nieruchomości, na których ustawiono toalety przenośne za utrzymanie ich w we właściwym stanie technicznym, sanitarnym i estetycznym. W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z wojewodą, że rada przekroczyła upoważnienie ustawowe bowiem z przepisów u.c.p.g. nie wynika delegacja do ustalenia w Regulaminie takiego obowiązku. Rada gminy istotnie naruszyła prawo określając w § 7 Regulaminu, że naprawy i regulacje pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dla środowiska (emisja hałasu, spalin, powstawanie odpadów niebezpiecznych). Sąd podziela stanowisko wojewody, że powyższe ustalenie stanowi nieuprawnione rozszerzenie zapisu ustawowego, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. kwestie napraw ogranicza wyłącznie do pojazdów samochodowych, a zatem ustalenie rady jest ewidentnie niezgodne z przywołaną regulacją zawartą w u.c.p.g. W § 9 i 10 Regulaminu skierowano do bliżej nieokreślonych podmiotów zakaz wrzucania do pojemników na odpady komunalne: śniegu, lodu, popiołu i żużla, gruzu budowlanego, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych oraz zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi. Po pierwsze należy zauważyć, że nałożenie powyższych zakazów nie mieści się w kompetencjach rady, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania. Po drugie, w ocenie Sądu problematyka zakazu wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych oraz spalania odpadów, została zamieszczona przez ustawodawcę w przepisach obowiązującej w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. Nr 701 ze zm.). Art. 21 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zakazuje się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. Zatem należy stwierdzić, że powyższe uregulowanie stanowi oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie ma umocowania w art. 4 ust. 2 i ust. 2a, a także stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przypadku w ustawie o odpadach. Rada przekroczyła także upoważnienie ustawowe w zakresie w jakim w § 26 i 27 Regulaminu ustanowiła zakazy: wyprowadzania psów na boiska, place zabaw, miejsca użyteczności publicznej oraz utrzymywania psów w budynkach mieszkalnych i socjalnych stanowiących własność gminy. Wskazany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulamin w tym zakresie, stanowi bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 uc.p.g. Nie sposób jednak z treści tego przepisu wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych m.in. na boiska, tereny placów zabaw i miejsca pełniące funkcje użyteczności publicznej. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Stwierdzeniu nieważności podlega również § 13 Regulaminu. Przepis ten przewiduje, że odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów i odpadów zielonych pochodzących z pielęgnacji ogrodów zaleca się w pierwszej kolejności składować na kompostowniku przydomowym umieszczonym na terenie nieruchomości na której powstały, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie w jakim rozszerzyła uprawnienie do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy u.c.p.g. zawęża to uprawnienie podmiotowo tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Rada dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego. Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie w zakresie w jakim w § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu ustaliła, że prowadzenie kompostownika wymaga jego zgłoszenia przez właściciela nieruchomości do urzędu gminy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada przekroczyła także ustawową delegację do tego, aby regulować w Regulaminie kwestie weryfikacji zgodności danych podanych przez właściciela nieruchomości w deklaracji ze stanem faktycznym oraz kwestii dokonania przez wójta oględzin nieruchomości w celu weryfikacji zgodności ze stanem faktycznym danych podanych w deklaracji, a także regulowania kwestii utraty przez właścicieli nieruchomości prawa do zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W obrocie prawnym nie może się ostać również § 17 ust. 3 pkt 3 i ust. 6 Regulaminu. Rada w sposób nieuprawniony zmodyfikowała ustawowe pojęcie "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" i wprowadziła dwa odrębne pojęcia, tj. "odpady wielomateriałowe" i "opakowania wielomateriałowe". Sąd podkreśla, że żadne przepisy nie nadają radzie upoważnienia do modyfikacji ustawowych pojęć, wobec tego należy uznać, że rada przekroczyła ustawowe. Jednocześnie zauważyć trzeba pewną niekonsekwencję rady, bowiem raz organ ten używa terminologii przez siebie określonej, a raz pojęć zawartych w przepisach ustawowych. W ocenie Sądu w zakresie ustalenia frakcji odpadów uregulowania powinny być wewnętrznie spójne w ramach tego samego aktu prawnego oraz odpowiadać regulacjom zawartym w u.c.p.g. Niespójności terminologiczne zarówno wobec treści u.c.p.g., jak i wewnątrz uchwały, w odniesieniu do frakcji odpadów, stanowią bezsprzecznie istotne naruszenie prawa. Zasadny okazał się także zarzut dotyczący określenia w § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Zasadnie podnosi wojewoda, że rada niezgodnie z przepisami ustawowymi, tj. z art. 6r u.c.p.g. w regulacji regulaminowej określiła, że częstotliwość usuwania zmieszanych odpadów komunalnych z nieruchomości winna być dostosowana do ilości odpadów, nie może jednak wynosić mniej niż raz w miesiącu, natomiast opróżnianie pojemników lub worków w których gromadzone są odpady zbierane selektywnie winno odbywać się nie rzadziej niż raz w miesiącu. Natomiast z przepisów ustawowych jednoznacznie wynika, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. A zatem, mając na względzie powyższe Sąd zgadza się ze stanowiskiem wojewody, że doszło do istotnego naruszenie w tej kwestii przepisów rangi ustawowej. Zdaniem Sądu słusznie wojewoda zarzucił radzie, że w § 22 Regulaminu, określając, że częstotliwość wywozu nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych winna być dostosowana do potrzeb wynikających z ilości pobranej wody i pojemności zbiornika oraz, że właściciele nie mogą dopuszczać do przepełniania zbiorników i wylewania się ścieków na powierzchnię terenu w zasadzie nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Z przepisu tego wynika bezwzględny nakaz określenia częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych ze zbiorników w sposób dokładny, jasny tak aby był zrozumiały dla odbiorców tej normy. W ocenie Sądu sformułowanie zawarte w kwestionowanym postanowieniu nie stanowi bowiem żadnego czasookresu i może rodzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji powoduje, że akt prawa miejscowego pozbawiony jest w tym zakresie precyzyjności i czytelności u adresata, co stanowi podstawę do jego unieważnienia. Rada nie posiadała delegacji ustawowej w zakresie określenia, że zwierzęta domowe winny być trzymane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach oznakowanych odpowiednio tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, oraz że nieruchomość winna być zabezpieczona przed niekontrolowanym wydostaniem się zwierząt na zewnątrz. Należy w tym miejscu zauważyć, że wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości powinny mieć swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz powinny być niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu Regulaminu. Zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Skoro więc w Regulaminie należało określić ogólne zasady utrzymywania zwierząt domowych zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie można wprowadzać ograniczenia, które nie doznaje wyjątków i przewiduje tylko dwa sposoby utrzymywania zwierzęcia wykluczając inne, możliwe, dopuszczalne i niekolidujące z delegacją ustawową. Stwierdzeniu nieważności podlega także zapis § 24 Regulaminu, w którym rada nałożyła na właścicieli psów obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku raz uznawanych za agresywne również w kagańcu. Rada ustaliła również, że dopuszcza się puszczanie psów luzem w miejscach, gdzie nie powoduje to uciążliwości dla innych osób, pod warunkiem, że psy są w kagańcu i pod nadzorem właściciela. Zapis ten jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, której istota jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W ocenie Sądu wprowadzenie generalnych nakazów wyprowadzania psów na smyczy czy i/lub w kagańcach wykluczając jednocześnie w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznawanej za agresywną nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawą celach zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Również zapis § 25 Regulaminu należy uznać za przekraczający zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W kwestionowanym zapisie Regulaminu rada ustaliła, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich z wyjątkiem ptactwa i królików. Natomiast, jak wynika z dokładnej analizy ww. przepisu w odniesieniu do tychże wymagań nie przewiduje delegacji do określania w Regulaminie wyjątków co do gatunków zwierząt gospodarskich. W ocenie Sądu brak jest zatem delegacji do wprowadzania tego rodzaju wyjątków przy regulowaniu kwestii wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W obrocie prawnym nie może się ostać również § 31 Regulaminu w którym rada nałożyła na podmioty wskazane w ust. 1 tego paragrafu obowiązek przeprowadzania deratyzacji, a w ust. 2 nieprecyzyjnie określiła termin przeprowadzania deratyzacji. Sąd zauważa, że z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, rada jest uprawniona do wyznaczenia w Regulaminie jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i konkretnych terminów jej przeprowadzania. W ocenie Sądu Rada nie miała podstaw do określania zarówno podmiotów zobowiązanych do realizacji obowiązku deratyzacji jak również do uzależnienia ustalenia terminów przeprowadzenia deratyzacji o określenie innych okoliczności związanych z jej przeprowadzeniem. Zaznaczyć trzeba, że celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, tj. konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś wszystkich nieruchomości, w tym nieruchomości na których prowadzona jest hodowla zwierząt (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II SA/Ol 136/13) czy też przechowalnia płodów rolnych lub pasz. Jednocześnie zauważyć trzeba, że kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.), zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. O kosztach postępowania w punkcie II. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składał się zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).