IV SA/Wa 1924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2017r. sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017r., numer [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", w tiret 2 osnowy, uchylono orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r. o ustaleniu na rzecz p. P. M., zwanego dalej "Inwestorem", warunków zabudowy dla budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych na części działek ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające – w ocenie organu - za wydaniem decyzji kasatoryjnej: - decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek dotyczący tylko części działek ew. nr [...] i [...]; odnosi parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i powierzchnię biologicznie czynną) do wyznaczonego wnioskiem terenu inwestycji, a więc do części działek; zdaniem organu odwoławczego, choć stanowisko judykatury jest rozbieżne, decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z kilku określonych działek, a nie ich części; art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r, poz. 199 ze zm.), który stanowi o "terenie objętym wnioskiem", należy bowiem interpretować w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy; w przypadku ustalenia warunków dla części działki, odnoszą się do nich wartości poszczególnych parametrów zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik określający powierzchnię biologicznie czynną), nie zaś do całości; jest to niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), - w tym stanie sprawy, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu wezwania Inwestora do ponownego określenia terenu objętego wnioskiem, rozumianego jako nieruchomość lub określone działki (a nie części działek) i sporządzenia, stosownie do tego zmienionego wniosku, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej sprawę, - za niezasadne uznano natomiast zarzuty odwołań. W sprzeciwie, od rozstrzygnięcia, zamieszczonego w tiret 2 osnowy decyzji, wniesionym wobec treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1 oraz art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia teren, rozumianego wyłącznie jako działka ewidencyjna, - art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym załączników, stanowiących podstawę wydania decyzji w I. instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu wywodzono, że ponieważ organ błędnie skonstatował, jakoby decyzja o warunkach zabudowy nie mogła dotyczyć wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, bezpodstawnie skonstatowano istnienie przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zwana dalej "nowelą 2017". Sąd miał w pierwszym rzędzie na uwadze, że - modyfikując Kodeks wskazaną ustawą, w zakresie regulacji dotyczących wydawania decyzji o tym charakterze - prawodawca dokonał istotnej zmiany, zamieszczając m.in. w osobnym ustępie regułę dotyczącą wyrażania ocen prawnych przez organ odwoławczy. Dodano mianowicie § 2a w brzmieniu: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.". Jednocześnie, zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając nowelą z 2017 roku także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Tego rodzaju zabieg (powtórzenie normy) uchybia wprawdzie regułom prawidłowej legislacji. Wypada go jednak odczytywać jako odzwierciedlenie szczególnego znaczenia, przywiązywanego przez prawodawcę do wskazanej zasady. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienie skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O ile by hipotetycznie założyć, że ocenie sądu administracyjnego mają podlegać wszelkie aspekty sprawy, w tym prawidłowość zastosowania norm materialnych, oznaczałoby to - wobec zasady związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że - na etapie badania zasadności wydania decyzji kasatoryjnej - przesądzone mogłyby być kwestie materialnoprawne (jak to mogło mieć miejsce dotychczas), determinujące wynik sprawy. Orzeczenie wydane w tym przedmiocie, nota bene w składzie jednego sędziego (art. 64d w zw. z art. 16 § 2 ustawy), nie podlegałoby jednocześnie kontroli instancyjnej. Tego rodzaju rozwiązanie systemowe pozostawałoby także w oczywistej sprzeczności z regułami rangi konstytucyjnej (art. 175 ust. 1 i 176 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zamiaru ich wprowadzenia nie sposób więc przypisać racjonalnemu prawodawcy. Nie tylko względy wykładni językowo-logicznej lecz także celowościowej i systemowej, przemawiają stąd za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I. instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Poza oceną Sądu musi pozostać kwestia, czy przyjęcie przez prawodawcę tego rodzaju rozwiązań przyczyni się w każdym przypadku do przyspieszenia procedowania w sprawie indywidualnej. Niemniej - wobec wyżej wskazanych uwarunkowań - nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że konstatacja organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. W tym zakresie nie jest to nawet w skardze kwestionowana. O ile przyjąć za organem, wobec powołanych przezeń poglądów, wyrażanych także w judykaturze, że w istocie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, poprzez określenie stosownych parametrów dla fragmentu działki ewidencyjnej, oznaczonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, to konieczne jest ponowne rozważenie sprawy, w świetle prawidłowo przygotowanego wniosku i sporządzonej analizy urbanistycznej a następnie ustalenie warunków zabudowy, przy wyznaczeniu parametrów zabudowy względem całych działek ewidencyjnych. Podjęcie tego rodzaju czynności przez organ odwoławczy uchybiałoby regule dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Nie sposób bowiem uznać, aby sprawa była uprzednio, co do meritum, rozpoznawana w I. instancji, w kontekście zgromadzenia stosownego materiału dowodowego (w szczególności prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna) jak i rozpatrzenia sprawy w jej kluczowych aspektach (ustalenie wskaźników zabudowy względem działek inwestycyjnych. Uchybienie streści art. 7, 77 §. 1 oraz art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcia, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Nie może być też jej przedmiotem kontrola prawidłowości ocen organu, co do zasadności zarzutów odwołań. Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.