IV SA/Wa 1914/20

Dnia 12 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy, organ) w decyzji z [...] czerwca 2020r., znak [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a. oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś., oraz art. 23 ustawy z 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. (dalej: Burmistrz) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ) z [...] kwietnia 2019 r., znak [...] wymierzającej karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r. (dalej: POP) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. [...] WIOŚ przeprowadził, w okresie od 21 czerwca 2018 r. do 24 października 2018 r., kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez Burmistrza. W ramach kontroli stwierdzono, że strona nie zrealizowała w terminie zadań określonych w POP. Organ I instancji, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.1.4, 3.1.1.5 oraz 3.1.1.6 przez Burmistrza uznał, że naruszenie to objęte jest sankcją administracyjną zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. [...] WIOŚ uznał swój obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w trybie 315a ust. 2 p.o.ś. Organ I instancji w piśmie z 16 listopada 2018 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych dla Burmistrza w POP. Następnie piśmie z 24 stycznia 2019 r. zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. [...] WIOŚ w decyzji z [...] kwietnia 2019 r., wymierzył Burmistrzowi, karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 -2015 w POP, tj.: zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP - dotyczącego osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego; zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP - dotyczącego likwidacji źródeł spalania paliw stałych o mocy do 1 MW (482 piece przewidziane do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja 0,83%); zadania określonego w pkt 3.1.1.3 POP - dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników (przewidziane podłączenie do sieci 78 lokali - wykonanie 2 inwestycji w zakresie modernizacji sieci ciepłowniczej oraz 4 inwestycji w zakresie przyłączenia nowych użytkowników - realizacja 7,69%); zadania określonego w pkt 3.1.1.4 POP - dotyczącego rozbudowy sieci gazowych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników (przewidziane podłączenia do sieci 256 - realizacja 0%); zadania określonego w pkt 3.1.1.5 POP dotyczącego wykorzystania odnawialnych źródeł energii w celu obniżenia kosztów eksploatacji ogrzewania niskoemisyjnego; zadania określonego w pkt 3.1.1.6 POP - dotyczącego termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (przewidziana termomodernizacja 33 lokali - wykonanie 15 inwestycji w zakresie częściowej lub pełnej termomodernizacji - realizacja 45,45%). Od decyzji tej Burmistrz złożył odwołanie w piśmie z 23 kwietnia 2019 r., znak [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zarzuciła decyzji naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie, przez nie podjęcie przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębić zaufanie strony postępowania do organów państwowych, m.in. w przedmiocie formalno-prawnych możliwości wykonania przez Gminę B. rozbudowy sieci ciepłowniczej i sieci gazowniczej zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Ponadto w odwołaniu Burmistrz zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady oficjalności i prawdy obiektywnej postępowania dowodowego, m.in. w przedmiocie formalno-prawnych możliwości wykonania przez Gminę B. rozbudowy sieci ciepłowniczej i sieci gazowniczej zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Burmistrz w piśmie z 19 maja 2020 r., poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w odwołaniu z 23 kwietnia 2019 r., od decyzji [...] WIOŚ z [...] kwietnia 2019 r. GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że Burmistrz nie wywiązał się z realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP, polegającego na wymianie w 256 lokalach ogrzewania paliwami stałymi na ogrzewanie gazowe przez umożliwienie przyłączenia do sieci gazowej nowych użytkowników. Brak realizacji przedmiotowego zadania skutkował nieosiągnięciem zakładanego efektu ekologicznego, polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 9,46 Mg/rok; pyłu PM 2,5 o 9,32 Mg/rok; benzo(a)pirenu o 0,01 Mg/rok; dwutlenku siarki SO2 o 21,09 Mg/rok; dwutlenku węgla CO2 o 895,12 Mg/rok. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębić zaufanie strony postępowania do organów państwowych, m.in. w przedmiocie formalno-prawnych możliwości wykonania przez Gminę B. rozbudowy sieci ciepłowniczej i sieci gazowej, zapewniających podłączenie nowych użytkowników oraz, że brak realizacji zadań polegających na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczej oraz gazowej spowodowane było tym, że właścicielem ww. sieci nie jest gmina, GIOŚ wyjaśnił, że autor POP w opisie działania 3.1.1.3 (str. 54) bardzo wyraźnie określił, że jedną, z metod realizacji ww. zadania jest dofinansowanie rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczej w celu podłączenia nowych użytkowników. Organ II instancji uważa, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że brak tytułu prawnego do ww. instalacji uniemożliwiał realizację przedmiotowego zadania. Ponadto GIOŚ wskazał, że strona nie przedstawiła w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz administracyjnego dowodów potwierdzających, że występowała do zarządców ww. sieci z inicjatywą dofinansowania ich rozbudowy i modernizacji celem przyłączenia nowych użytkowników, a co za tym idzie nie podejmowała żadnych kroków celem realizacji nałożonych na nią zadań w tym zakresie. W ocenie GIOŚ, powyższy argument nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WIOŚ. Autor POP w opisie działania 3.1.1.3 (str. 54) bardzo wyraźnie określił, że jedną, z metod realizacji ww. zadania jest dofinansowanie rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczej w celu podłączenia nowych użytkowników. Organ II instancji wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że brak tytułu prawnego do ww. instalacji uniemożliwiał realizację przedmiotowego zadania, ponadto strona nie przedstawiła w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz administracyjnego dowodów potwierdzających, że występowała do zarządców ww. sieci z inicjatywą dofinansowania ich rozbudowy i modernizacji celem przyłączenia nowych użytkowników, a co za tym idzie nie podejmowała żadnych kroków celem realizacji nałożonych na nią zadań w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji, [...] WIOŚ słusznie uznał, że strona nie wywiązała się z obowiązku realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP. GIOŚ nie zgodził się z twierdzeniami strony, że [...] WIOŚ prowadząc postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] kwietnia 2019 r., naruszył przepisy prawa procesowego w postaci art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem GIOŚ, analiza akt sprawy, w tym protokołu kontroli wykazała, że w latach 2013-2015 strona wykonała 15 inwestycji w zakresie częściowej lub pełnej termomodernizacji. W związku z powyższym [...] WIOŚ słusznie uznał, że strona nie wywiązała się z realizacji ww. zadania. GIOŚ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze Gmina B. (dalej: strona skarżąca) na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., zarzuciła: I. Błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. i wymierzenia Gminie B. kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł: 1. Polegające na przyjęciu, że: a. Gmina B. nie podjęła działań inwestycyjnych i nieinwestycyjnych zmierzających do zrealizowania Programu Ochrony Powietrza (POP) dla województwa [...], podczas gdy z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w latach 2013 - 2015 zrealizowano szereg zadań w ramach programu ochrony powietrza, dopasowanych jednak do ówczesnych możliwości finansowych budżetu gminy. b) Niezrealizowanie w całości zadań nałożonych na lata 2013-2015 odbyło się z uwagi na niepodjęcie przez Gminę wszelkich działań niezbędnych do ich zrealizowania, podczas gdy z treści dokumentacji przedłożonej wraz z odwołaniem wynika, że: I.1.a. Gmina B. nie posiadała w latach 2013 - 2015 środków finansowych pozwalających na zrealizowanie w pełni planowanych przedsięwzięć narzuconych uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Ponadto Gmina nie mogła ubiegać się o udzielenie dofinansowania na realizację zadań z uwagi na wymogi formalne. I.1.b. Gmina B. informowała wielokrotnie Zarząd Województwa [...] o braku możliwości realizacji zadań wskazanych w POP, a także składała uwagi do projektu - opiniowała negatywnie uchwałę "antysmogową". 2. Niewzięciu przez organ pod uwagę, okoliczności: I.1.a. Gmina B. informowała wielokrotnie Zarząd Województwa [...] o braku możliwości realizacji zadań wskazanych w POP, a także składała uwagi do projektu - opiniowała negatywnie uchwałę "antysmogową". l.2.b. Gmina B. nie posiadała w latach 2013 - 2015 środków finansowych pozwalających na zrealizowanie w pełni planowanych przedsięwzięć narzuconych uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Ponadto Gmina nie mogła ubiegać się o udzielenie dofinansowania na realizację zadań z uwagi na wymogi formalne. I.2.c. Aktualnie Gmina B. realizuje szereg programów niwelujących skutki niedotrzymania w pełni terminów wynikających z POP, a także pozyskuje środki na ich realizację. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przez: 1. Obrazę art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie w pełni wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, także mając na uwadze zaistnienie wielu błędów w ustaleniach faktycznych. W szczególności nie ustalono szczegółowo ilu mieszkańców we własnym zakresie, bez uzyskania dofinansowań ze środków publicznych wykonało instalacje w wyniku działań edukacyjnych oraz promocyjnych organizowanych przez Gminę. 2. Obrazę art. 12 k.p.a. przez nieuzasadnione, aż pięciokrotne przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy, co doprowadziło do opóźnienia załatwienia sprawy o rok, bowiem odwołanie zostało złożone dnia 23 kwietnia 2019 r. zaś decyzja została wydana dnia [...] czerwca 2020 r. Niniejsza okoliczność nie jest uzasadniona stopniem skomplikowania sprawy, a także ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby organ prowadził w tym czasie jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. W skardze wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonych decyzji. 2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu wydającego zaskarżoną decyzję, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że według strony skarżącej w pierwszej kolejności należy podnieść, że organ dopuścił się w toku wydania decyzji szeregu błędów w ustaleniach faktycznych, które doprowadziły do przyjęcia, że Gmina B. nie dotrzymała terminu realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza, będąc do tego zobowiązaną na podstawie uchwały Sejmiku Województwa. Gmina B. podjęła szereg działań zmierzających do zrealizowania POP dla województwa [...]. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że Gmina nie posiadała w latach 2013-2015 odpowiednich środków zmierzających do podjęcia kompleksowych działań pozwalających na realizację w pełni nałożonych tym programem obowiązków - były to działania odpowiednie z uwagi na posiadanie środki finansowe. W latach 2013-2015 Gmina organizowała szereg akcji promocyjnych oraz edukacyjnych zmierzających do zachęcenia mieszkańców gminy do rezygnacji ze szkodliwych dla środowiska rozwiązań, a także do zwiększenia świadomości ekologicznej lokalnego społeczeństwa. Zintensyfikowanie działań nastąpiło w 2015 r. kiedy to Gmina B. po trwających od 2014 r. pracach nad projektem uchwały przyjęła "Plan gospodarki niskoemisyjnej dla gminy B." (PGN), co stanowi zracjonalizowaną i kompleksową strategię ekologiczną gminy określającą kierunki działań związanych z ochroną środowiska. Ponadto powyższa uchwała otworzyła możliwości aplikowania o środki zewnętrzne na realizację inwestycji w związku z przyjętym planem. Gmina B. pismami kierowanymi do Zarządu Województwa (pierwsze już w lutym 2013 r.) informowała o braku możliwości finansowych pozwalających na realizację zadań przewidzianych w POP. Gmina składała także uwagi do projektu i opiniowała negatywnie uchwałę "antysmogową". Zdaniem strony skarżącej, powyższe okoliczności mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że niedopełnienie zadań wskazanych w POP w przewidzianym terminie, nie było zależne od Gminy B.. Niniejsze było spowodowane brakiem środków finansowych na realizację zadań oraz niemożliwością ubiegania się o dofinansowania z kapitałów zewnętrznych z uwagi na fakt, że Gmina w 2013 r. i 2014 r. nie spełniała warunków formalnych niezbędnych do aplikacji. Pomimo braku środków finansowych pozwalających na realizację w pełni POP, Gmina podejmowała różne czynności zmierzające do osiągnięcia celów POP. Nałożenie na Gminę kary finansowej z tytułu niedopełnienia w terminie czynności określonych w uchwale POP, jest niezasadne zważywszy na przyczyny niewykonania zadań. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., w której organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., oraz art. 23 ustawy z 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza od decyzji [...] WIOŚ z [...] kwietnia 2019 r., wymierzającej karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że strona skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu prawa materialnego przez niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. oraz art. 23 ustawy z 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479). Odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W ocenie Sądu, powyższe potwierdza, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy p.o.ś., gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP. Zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań administracyjną karę pieniężną. Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że określonym luzem decyzyjnym organ dysponuje w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10 000zł do 500 000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona Burmistrzowi w dolnej przewidzianej przez przepis wysokości. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] oraz sprawozdań z realizacji POP składanych przez Burmistrza Marszałkowi Województwa [...], strona skarżąca zrealizowała na poziomie 0,83 % zadanie określone w pkt. 3.1.1.2 POP, polegające na wymianie starych, niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości 482 sztuk, w związku z czym nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego. Efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt 3.1.1.2 POP, określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy B. przez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 15,02 Mg/rok; pyłu PM 2,5 o 14,97 Mg/rok; benzo(a)pirenu o 0,008 Mg/rok; dwutlenku siarki SO2 o 34,66 Mg/rok; dwutlenku węgla C02 o 2 082,73 Mg/rok. Zgodnie z treścią POP, w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna jest likwidacja w 482 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 482 sztuki). Z raportu pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w 2015 r.", Gmina B. w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 67,58 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie wyniósł 0,25 Mg. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], co potwierdza również strona skarżąca w treści odwołania w latach 2013-2015, wykonano 2 inwestycje w zakresie modernizacji sieci ciepłowniczej oraz 4 inwestycje w zakresie przyłączenia nowych użytkowników do tej sieci. Zgodnie z pkt. 3.1.1.3. POP, zadanie to polegało na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczych w celu podłączenia 78 nowych lokali. W związku z czym [...] WIOŚ prawidłowo stwierdził, że Burmistrz B. nie wywiązał się z obowiązku realizacji przedmiotowego zadania. Wskazać należy, że w pkt. 3.1.1.4 POP dotyczącym rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników, dla Gminy B. przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 256 obiektach. Z ustaleń kontroli [...] WIOŚ wynika, że w latach 2013-2015 na terenie Gminy nie wykonano przyłączy gazowych. W skardze strona skarżąca zarzuca organowi II instancji błędne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy p.o.ś. i wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł, przez przyjęcie, że niezrealizowanie w całości zadań nałożonych na lata 2013-2015 odbyło się z uwagi na niepodjęcie przez Gminę wszelkich działań niezbędnych do ich zrealizowania, podczas gdy z treści dokumentacji przedłożonej wraz z odwołaniem wynika, że Gmina nie posiadała w latach 2013-2015 środków finansowych pozwalających na zrealizowanie w pełni planowanych przedsięwzięć, narzuconych uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi wskazać należy, że brak środków finansowych na realizację działań naprawczych określonych w POP nie może być podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieterminową realizację owych działań. [...] WIOŚ w decyzji z [...] kwietnia 2019 r., wskazał, że wysokość kary pieniężnej została ustalona m.in. na podstawie udostępnionych przez Burmistrza danych o przydzielonych środkach finansowych i wydatkach w zakresie realizacji zadań naprawczych określonych w POP. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań dotyczących Gminy. Dowodem w sprawie był protokół kontroli nr [...] z 24 października 2018 r. przeprowadzonej przez Inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. kontroli w dniach od 21 czerwca do 24 października 2018 r. W trakcie kontroli ustalono, że organ odpowiedzialny tj. Burmistrz nie zrealizował zadań w zakresie: zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego; zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego likwidacji źródeł spalania paliw stałych o mocy do 1 MW (482 pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne - 4 inwestycje w zakresie wymiany kotła na paliwo stałe - realizacja 0,83%); zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 POP dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniająca podłączenie nowych użytkowników (przewidziane podłączenie do sieci 78 lokali - wykonanie 2 inwestycji w zakresie modernizacji sieci ciepłowniczej oraz 4 inwestycji w zakresie przyłączenia nowych użytkowników - realizacja 7,69%); zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniająca podłączenie nowych użytkowników (przewidziane podłączenie do sieci 256 - realizacja 0%); zadania określonego w punkcie 3.1.1.5 dotyczącego wykorzystania odnawialnych źródeł energii w celu obniżenia kosztów eksploatacyjnych ogrzewania niskoemisyjnego; zadania określonego w punkcie 3.1.1.6 POP dotyczącego termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (przewidziana termomodernizacja 33 lokali - wykonanie 15 inwestycji w zakresie częściowej lub pełnej termomodernizacji - realizacja 45,45 %). Podkreślić należy, że brak wykonania obowiązków potwierdza treść protokołu nr [...] z 24 października 2018 r. wraz z dokumentami stanowiącymi jego integralną część. Protokół został podpisany bez uwag przez Burmistrza. Wymierzając Burmistrzowi karę pieniężną w ustalonej wysokości wzięto pod uwagę, że Gmina przystąpiła do realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] jednak nie zrealizowała w całości nałożonych na nią obowiązków uchwałą Sejmiku Województwa [...]- Uchwałą nr [...] z [...] września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w sprawie Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...] wraz ze zm. Odnosząc się do argumentacji skargi, według której wielkości przyjęte w POP są niemożliwe do zrealizowania w tak krótkim czasie, biorąc pod uwagę możliwości finansowe Gminy wskazać należy, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W wyniku stwierdzonego naruszenia, polegającego na niedotrzymaniu terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r., organy I i II instancji zobligowane były do nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, w myśl cytowanych wyżej przepisów p.o.ś. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez stronę skarżącą, czego konsekwencją było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, GIOŚ także szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2020 r. wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. Zasadniczym celem instrumentów prawnych w ochronie powietrza jest przeciwdziałanie, a w szczególności zapobieganie zanieczyszczeniom powietrza. Obecnie najpilniejszym zadaniem, które stoi przed polskim ustawodawcą, jest zapewnienie skutecznej ochrony prawnej powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami na terenach zamieszkałych i szczególnie chronionych przed nadmiernym zanieczyszczeniem powietrza atmosferycznego. Polska musi w szczególności wypełnić zobowiązania wynikające z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 (tzw. dyrektywa NEC). Zasadniczym celem tej dyrektywy jest kontynuacja działań ograniczających zanieczyszczenie powietrza. Dyrektywa NEC wprowadziła tzw. nowe limity emisji, stanowiące krajowe zobowiązania w zakresie redukcji emisji dla poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do następujących zanieczyszczeń: dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO), amoniaku (NH3) oraz pyłu (PM2.5). Zrealizowanie tych celów redukcyjnych przyczyni się także do osiągnięcia długoterminowych celów Unii w zakresie jakości powietrza zgodnie z wytycznymi WHO. Strona skarżąca nie wykonała obowiązku polegającego na dotrzymaniu terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji GIOŚ. Sankcją finansową za brak wykonania obowiązków określonych w POP jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.