IV SA/Wa 1880/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] Minister Klimatu ( dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o. o. w upadłości z siedzibą w [...] (dalej skarżący), na decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmawiającą dokonania zmiany na rzecz firmy [...] Sp. z o. o. w upadłości decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych) zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący : Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Marszałek Województwa [...] wyraził firmie [...] Sp. z o. o. w upadłości zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych) zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta przewidywała przeprowadzenie w terminie do dnia 12 września 2019 r. rekultywacji rzeczonego składowiska odpadów poprzez wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] wystąpił do Marszałka, z wnioskiem o zmianę w/w decyzji w części: 1. dotyczącej harmonogramu działań związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych), tj. w zakresie terminu wykonania prac (pkt III) - w ten sposób, że termin zostanie określony na dzień 5 marca 2020 r.. 2. dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów niebezpiecznych (pkt V) w ten sposób, iż przedmiotowy termin zostanie określony na dzień 5 marca 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...] Marszałek załatwił wniosek odmownie. Brak zgody na przedłużenie w/w terminu związanego z zakończeniem rekultywacji przedmiotowego składowiska Marszałek uzasadnił wygaśnięciem w dniu 12 września 2019 r. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych [...] S.A. Elektrowni [...] przy ul. [...]. Skarżący wniósł odwołanie do Ministra Klimatu zarzucając: 1. naruszenie art. 155 Kpa w zw. z art. 146 i 147 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zmianami) - dalej zwanej "ustawą o odpadach", poprzez oparcie decyzji odmawiającej przedłużenia terminów określonych w harmonogramie działań związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów oraz terminu zakończenia rekultywacji składowiska wyłącznie w oparciu o fakt, iż w tym samym dniu Marszałek decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmówił Spółce dokonania zmiany własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) udzielającej zezwolenia na wykorzystanie odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów w ramach procesu jego rekultywacji (ze zmianami), podczas gdy w ocenie Skarżącego: a. dopiero po uzyskaniu decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska, o której mowa w art. 146 ustawy o odpadach, podmiot zarządzający składowiskiem aby ją wykonać, powinien uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów w ramach procesu rekultywacji, natomiast nie zachodzi zależność odwrotna, tzn. wygaśnięcie lub brak zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach procesu rekultywacji składowiska nie może sam w sobie determinować określenia w decyzji harmonogramu działań związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów oraz terminu zakończenia rekultywacji składowiska, b. decyzja odmawiająca wydłużenia terminu obowiązywania zezwolenia obarczona jest wadami prawnymi, polegającymi przede wszystkim na przekroczeniu granic rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 155 Kpa. W rezultacie skarżona decyzja została wydana: wyłącznie w oparciu o decyzję, która jest wadliwa i to w sposób kwalifikowany, bez dokonania przez organ I instancji analizy przesłanek opartych o art. 155 Kpa, a wręcz wbrew tym przesłankom, c. w efekcie, organ I instancji doprowadził do sytuacji, w której na Skarżącym ciąży obowiązek wykonania wydanej niespełna trzy miesiące wcześniej (i w pełni obowiązującej) decyzji określającej sposób, technologię i terminy rekultywacji oraz zamknięcia składowiska odpadów, ale obiektywna niemożliwość dotrzymania określonych w niej terminów nie jest już brana pod uwagę przez organ I instancji, który akceptuje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nakładającej fikcyjne terminy i zobowiązania, pomimo że zmianie takiej decyzji nie sprzeciwia się żaden przepis szczególny. Za zmianą przemawia słuszny interes strony zobowiązanej do wykonania decyzji, a także przemawia za tym interes społeczny, gdyż trudno uznać, iż w interesie społecznym leży pozostawienie rozpoczętego procesu rekultywacji "w toku", 2. art. 155 w zw. z art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji w niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów wydanej niespełna 3 miesiące wcześniej, w stanie prawnym, który w okresie tych 3 miesięcy nie uległ zmianie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] Minister Klimatu, po rozpatrzeniu powyższego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, iż już w momencie złożenia przez skarżącego odwołania (pismo z dnia 26 września 2019 r.), termin wykonania obowiązku rekultywacji przedmiotowego składowiska upłynął (okrywa rekultywacyjna miała powstać do dnia 12 września 2019 r.). Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji w zakresie, w którym upłynął wyznaczony nią termin na wykonanie określonych obowiązków w ramach prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów. Z powyższą decyzją nie zgodził się Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o. o. w upadłości z siedzibą w [...] zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.), poprzez brak całościowego zweryfikowania materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie jest możliwa zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na zamknięcie składowiska odpadów, wobec utraty mocy obowiązującej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, podczas gdy obowiązkiem orzekających w sprawie organów jest całościowa i wnikliwa weryfikacja materiału dowodowego - która w niniejszej sprawie powinna przesądzać o dopuszczalności wnioskowanej przez Skarżącego zmiany, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 15 k.p.a., poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Ministra Klimatu i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na twierdzeniach Organu I instancji, podczas gdy postępowanie drugoinstancyjne powinno prowadzić do całościowego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia przez Ministra Klimatu samodzielnego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r" poz. 797, dale jako "u.o.o." lub "Ustawa o odpadach "), poprzez odmowę wnioskowanej przez Skarżącego zmiany decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów w sytuacji, kiedy zostały zrealizowane przesłanki przedmiotowej zmiany - w szczególności przemawia za tym słuszny interes strony, a nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Wobec powyższego wnoszę o: ■ w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]), « na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od Ministra Klimatu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm prawem przepisanych, ■ w oparciu o art, 111 §2 p.p.s.a. połączenie sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą ze skargi Skarżącego na decyzję Ministra Klimatu zawisłą przed tut. Sądem pod sygn. akt. IV SA/Wa 1139/20 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Badając sprawę w tak zakreślonych ramach, Sąd doszedł do przekonania że brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie dotyczyło zmiany decyzji ostatecznej tj. decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych) zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 155 KPA decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Art. 155 KPA określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, a tym samym kształtuje jej sytuację prawną (por. wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1.Rej. 7168/29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA 1987 Nr 7-8, poz. 163; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998 Nr 10, poz. 290). Jednakże należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 KPA może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 KPA) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 KPA) oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 KPA ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W kontrolowanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna weryfikacja decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co z kolei możliwe jest wówczas, gdy zmiany lub uchylenia nie wykluczają przepisy szczególne. Reasumując: zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. W tym względzie za prawidłową Sąd uznał dokonana przez organ wykładnię omawianego przepisu, że chociaż ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, to warunek ten jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Za takim jak organ rozumieniem art. 155 kpa przemawia wykładnia celowościowa, bowiem o zniesieniu, zawężeniu, rozszerzeniu lub zmodyfikowaniu w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Decyzja, o zmianę której wnosił skarżący, jest decyzją nakładającą na niego obowiązek przeprowadzenia w terminie do dnia 12 września 2019 r. rekultywacji rzeczonego składowiska odpadów poprzez wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 08 05. Bezsporne jest, że okres obowiązywania decyzji Marszałka z dnia [...] czerwca 2019r.r. upłynął z dniem 12 września 2019r. Z przyczyn, o których była mowa wcześniej, Sąd podziela stanowisko organu że po tej dacie skarżący nie może już realizować uprawnień płynących z tej decyzji, bowiem przestała ona bowiem funkcjonować w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, czyli w konsekwencji przestaje kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać jakiekolwiek inne skutki prawne. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Sytuacji tej nie zmienia, powołana w skardze, regulacja wprowadzona przepisami ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2020.797 t.j.). Art. 48 tej ustawy, wprowadzając przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w pkt 1) stanowi, że zezwolenie takie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Powyższych skutków prawnych nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie kolejny wniosek o zmianę decyzji, co do terminu ważności zezwolenia określonego na dzień 12 września 2019 roku, złożony został przez skarżącego jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (pismo z dnia 18 lipca 2019). Wniosek o zmianę terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. Z tej przyczyny w rozpoznawanej sprawie nie było dopuszczalne uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 KPA. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ innych przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art.15, art. 77 § 1 oraz art.80 KPA. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.