IV SA/Wa 1825/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej "Skarżącej"), reprezentowanej przez pełnomocnika - r. pr. A. N., od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] - utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] (dalej także "decyzją (WG) z 1993 r."), wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.), dalej "u.g.n.r.S.P.", Wojewoda [...] (dalej także "WG") orzekł o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej "AWRSP") nieruchomości położonych we wsi [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] do [...] o łącznej pow. 76,47 ha. Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 5 stycznia 1994 r. 2. Pismem z dnia 12 stycznia 1994 r. Skarżąca wystąpiła "o zmianę za zgodą stron decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., dotyczącej przekazania gruntów PFZ dla Agencji Rolnej Skarbu Państwa w ten sposób, że należy wyłączyć z przekazania działki [...] do [...], ponieważ nie wchodziły w skład PFZ. Wniosek uzasadniam tym, że w/w działki nigdy nie wchodziły w zasób Państwowego Funduszu Ziemi a stanowiły obszar międzywale [...] - Skarb Państwa Polskiego.". 3. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r. [...] (dalej także "decyzją (WG) z 1994 r.") Wojewoda [...], nie wskazując, czy działa na wniosek Skarżącej i nie wskazując trybu wydania decyzji, orzekł, powołując się na art. 17 u.g.n.r.S.P., o przekazaniu AWRSP działki nr [...]. 4. Pismem z dnia 12 maja 2015 r. Skarżąca wniosła do Wojewody, na podstawie art.113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] marca 1994 r, a w szczególności o wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja została wydana: l 1) w celu zmiany rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. poprzez usunięcie z sentencji działek [...]- [...] 2) w trybie art 155 k.p.a., czy też w trybie autokontroli (art.132 § 2 k.p.a.), a wniosek Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. został potraktowany jako odwołanie. 5. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], odmawiające dokonania żądanego wyjaśnienia. 6. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 2739/16, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącej na w/w postanowienie Ministra, stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, co następuje: "Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów Skargi wypada jedynie wskazać, że w istocie wolą Wnioskodawcy nie było wyjaśnienie treści decyzji lecz uzupełnienie jej treści, co do istotnego elementu rozstrzygnięcia. Zainicjowanie procedowania w zakresie uzupełnienia decyzji nie byłoby możliwe, z uwagi na zakreślone Kodeksem terminy (art. 11 §. 1 i 1a). Kluczowym z punktu widzenia interesu Wnioskodawcy byłoby ustalenie, że wolą organu, orzekającego ówcześnie w sprawie, było wyeliminowanie uprzedniej decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości z 1993 roku, w trybie wydanie orzeczenia o zmianie uprzedniego aktu bądź decyzji reformatoryjnej, w granicach procedury, określającej kompetencje, na etapie rozpoznawania odwołania (art. 132 § 1 K.p.a.). Osiągnięcie tego skutku poprzez wyjaśnienie treści aktu byłoby możliwe jednak tylko, o ile wewnętrzna struktura decyzji, czy zawarte w niej sformułowania, mogły rodzić uzasadnione wątpliwości. Jednak z samej jej treści, w tym uzasadnienia, nie wynika, aby wolą organu było wyeliminowanie z obrotu uprzedniego orzeczenia (decyzji z 1993 roku). W tej sytuacji wykluczone było uznanie, jakoby aktem z 1994 roku uchylono także, bądź w inny sposób zmodyfikowano decyzję z 1993 roku. Wykraczałoby to poza granice wyjaśnienia treści decyzji, w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a. Jak wskazano, prowadziłoby to raczej do uzupełnienia bądź zmiany jej treści. W tym kontekście trafnie skonstatował organ, że nawet o ile materiał dowodowy potwierdzałby, wydanie decyzji z 1994 roku, wobec stosownego żądania Wnioskodawcy, wyjaśnienie jej treści w żądany sposób nie byłoby dopuszczalne. Chybiona jest też argumentacja skargi, gdzie wywodzi się jakoby tego rodzaju rozumieniu przepisów zamykało drogę ochrony słusznego interesu Wnioskodawcy. O ile zgromadzony już obecnie materiał dowodowy pozwala, lub - po uzupełnieniu - pozwoli w przyszłości, ocenić że decyzja z 1994 roku została wydana wobec stosownego żądania Wnioskodawcy, a orzeczenie z 1993 roku pozostaje nadal w obrocie, to ponowne orzeczenie w tym samym przedmiocie dotknięte było wadą nieważności. Ówczesne zaś Żądanie Wnioskodawcy, jeżeli faktycznie stanowiło przesłankę wydania decyzji z 1994 roku, musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji. Ocena, czy zgromadzony dotąd materiał dowodowy może być wystarczający do wydania stosownych orzeczeń, w innym przedmiocie niż wyjaśnienie treści decyzji, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Wypada jedynie odnotować, wobec , wywodów skargi, że prowadzący w związku z daną sprawą inne postępowania organy będą uprawnione do ustalenia stanów faktycznych nie tylko na podstawie zachowanych dokumentów, lecz - gdy zachodzą uzasadnione podejrzenia ich nie zachowania (analogicznie - nie jest możliwe jest ich odnalezienie) - także z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, w myśl art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.". 7.Pismem z dnia 10 października 2017 r. Skarżąca wezwała Wojewodę do nadania biegu sprawie administracyjnej, objętej pismem z dnia 12 stycznia 1994 r., wskazując, iż sprawa ta nie została dotąd rozpoznana. Odwołując się do stwierdzenia w uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2017 r., iż: "Ówczesne zaś Żądanie Wnioskodawcy, jeżeli faktycznie stanowiło przesłankę wydania decyzji z 1994 roku, musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji", Skarżąca oświadczyła, iż jej pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. należy traktować jako wniesione w terminie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., albowiem: (-) pismo to zostało wniesione do organu I instancji w terminie do wniesienia odwołania, (-) pisma ujawnia niezadowolenie Skarżącej z treści decyzji, a stosownie do art.128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. 8.Pismem z dnia 18 października 2019 r. Minister (po uprzednim przekazaniu temu organowi pisma Skarżącej z dnia 10 października 2017 r. przez Wojewodę), przekazał Wojewodzie, na podstawie art.65 § 1 k.p.a., według właściwości do rozpoznania: "wniosek Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy [...], z dnia [...] stycznia 1994 r. znak [...] o zmianę za zgodą stron decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...]", stwierdzając, iż przedmiotem żądania w/w wniosku jest zmiana [...] decyzji z 1993 r. na podstawie art.155 k.p.a. 9. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie zmiany, w trybie art.155 k.p.a., decyzji WG z 1993 r., stwierdzając brak w sprawie wniosku Skarżącej o dokonanie tego rodzaju zmiany. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, iż podmiotem wyłącznie właściwym do określenia przedmiotu żądania przedłożonego do rozpoznania organowi administracji publicznej jest sam wnioskodawca. W świetle konsekwentnego stanowiska Skarżącej, stwierdzającego, iż jej pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. stanowi odwołanie od decyzji [...] z 1993 r., nie zaś wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art.155 k.p.a. (pismo pełnomomocnika Skarżącej z dnia 4 grudnia 2019 r.), stwierdzić należy, iż w sprawie nie został złożony wniosek, oparty o art.155 k.p.a., co oznacza, iż postępowanie w przedmiocie jego rozpatrzenia należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. 10. Pismem z dnia 6 marca 2020 r. Skarżąca wniosła do Ministra (za pośrednictwem Wojewody) odwołanie od decyzji organu I instancji, wyjaśniając, iż co do zasady zgadza się z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji, niemniej wnosi od niej odwołanie z ostrożności procesowej. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Organ rozpatrzył odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody, utrzymując tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego Organ wskazał w szczególności, co następuje: Wojewoda błędnie uznał pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. za odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., co stanowiło przesłankę do umorzenia postępowanie o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Samo rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. jest jednakże prawidłowe, niemniej jego zasadność wynika z innych przyczyn. Konieczność umorzenia wszczętego postępowania jest bowiem następstwem braku wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Wprawdzie wniosek taki został rzeczywiście przez Skarżącą złożony (w piśmie z dnia 12 stycznia 1994 r.), niemiej został on rozpoznany decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Wprawdzie w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. nie zaznaczono, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, a w jej podstawie prawnej nie powołano art. 155 k.p.a., to jednak zbieżność żądania zawartego w piśmie Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. z treścią rozstrzygnięcia, nakazuje uznać, że decyzją tą rozpatrzono wniosek Skarżącej o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Skarżąca żądała bowiem takiej zmiany decyzji, przekazującej AWRSP działki nr [...] oraz [...] do [...], aby z przekazania wyłączyć działki nr [...] do [...], pozostawiając działkę nr [...]. Z kolei, wydana po niecałych 3 miesiącach, od tego wniosku decyzja z dnia z dnia [...] marca 1994 r. orzekała o przekazaniu działki nr [...]. Zarówno więc zbieżność żądania z rozstrzygnięciem, jak i sekwencja następujących po sobie zdarzeń oznacza, że wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. został już załatwiony. To z kolei upoważniało organ l instancji do umorzenia, ponownie wszczętego na podstawie tego samego wniosku, postępowania o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Uznanie jednak - jak to uczynił Wojewoda - że obecnie istnieje odwołanie, jest nieprawidłowe. Skoro bowiem wniosek o zmianę został załatwiony poprzez wydanie decyzji z dnia [...] marca 1994 r., to nie można było następnie skutecznie go doprecyzować, czy też zmodyfikować," jak to uczyniła Skarżąca w piśmie 10 października 2017 r. a następnie podtrzymała w postępowaniu przed Wojewodą. Nie było zatem podstaw aby wniosek z dnia 12 stycznia 1994 r. uznać za odwołanie. IV. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu (za pośrednictwem Organu) skargę na decyzję odwoławczą, zarzucając Organowi wadliwe uznanie, iż: (-) jej pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. a stanowi wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art.155 k.p.a., ( ) tak wywiedziony wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. w trybie art.155 k.p.a., miałoby zostać skonsumowany decyzją z dnia [...] marca 1994 r., (-) w/w konsumpcja wniosku miałaby stanowić przesłankę do umorzenia postępowania w przedmiocie żądania Skarżącego, objętego pismem z dnia 12 stycznia 1994 r. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana zostały z naruszeniem art.7 i 77 w zw. z art.105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody, umarzającą na podstawie art.105 § 1 k.p.a. postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zmianę w trybie art.155 k.p.a. decyzji [...] z 1993 r., orzekającej na podstawie art.17 u.g.n.r.S.P. o przekazaniu nieruchomości AWRSP. Pomimo utrzymania w/w decyzji organu I instancji w mocy i generalnym podzieleniu oceny Wojewody o wystąpieniu w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, Organ zajął odmienne stanowisko co do okoliczności uzasadniających tę bezprzedmiotowość. O ile bowiem organ I instancji wywiódł podstawę do umorzenia z braku wniosku Skarżącej o zmianę decyzji [...] z 1993 r. w trybie art.155 k.p.a., uznając, iż żądanie tego rodzaju nie zostało zawarte w szczególności w piśmie Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r., co Skarżąca konsekwentnie podkreśla i co jest dla organu wiążące (jako dyspozycja wnioskodawcy), o tyle organ odwoławczy wskazał, iż konieczność umorzenia postępowania w sprawie wynika z faktu, iż wprawdzie w piśmie z dnia 12 stycznia 1994 r. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji [...] w trybie art.155 k.p.a., niemniej wniosek ten został już rozpatrzony ostateczną decyzją [...] z dnia [...] marca 1994 r. Różnica pomiędzy uzasadnieniami decyzji organów obu instancji, orzekających obecnie o umorzeniu postępowaniu w przedmiocie zmiany w trybie art.155 k.p.a. decyzji [...] z 1993 r. zasadza się zatem na tym, iż o ile Wojewoda wywiódł bezprzedmiotowość wszczętego postępowania z braku wniosku Skarżącej o przeprowadzenia takiego postępowania o tyle Minister wywiódł tę bezprzedmiotowość z istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej. 2. Stwierdzić należy, iż podjęcie przez organy czynności w niniejszej sprawie wyniknęło z faktu, iż pismem z dnia 10 października 2017 r. Skarżąca wezwała Wojewodę do nadania biegu sprawie administracyjnej, objętej pismem z dnia 12 stycznia 1994 r., wskazując, iż sprawa ta nie została dotąd rozpoznana. Z pisma tego, podobnie jak i z pozostałych oświadczeń Skarżącej wynika jednakże w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż Skarżąca kwalifikuje swoje pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. jako odwołanie wniesiono od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., żądając nadania temu pismu biegu flako odwołaniu). Stwierdzić należy, iż rozpoznanie przez organy tak sformułowanego żądania Skarżącej (tj. w kontekście rozpoznania odwołania od decyzji [...] z 1993 r.) było równolegle przedmiotem oceny tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1826/20. Na potrzeby sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż w oczywisty sposób Skarżąca nie jest zainteresowana prowadzeniem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z 1993 r. w trybie art.155 k.p.a., zdecydowanie zaprzeczając, iż tak należy wykładać przedmiot jej żądania zawartego w piśmie z dnia 12 stycznia 1994 r. 3. Brak jest jakichkolwiek podstaw, pozwalających na stanowcze przesądzenie (tak jak to zrobił Minister), iż zarówno pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r., jak i decyzja [...] z 1994 r. odnosiły się do trybu z art.155 k.p.a. nie zaś do kontroli decyzji [...] z 1993 r. w trybie autokontroli (art.132 k.p.a.), będącej następstwem wniesienia przez Skarżącą odwołania (jak to konsekwentnie wywodzi sama Skarżąca). Powyższe jest wynikiem: (-) niewyjaśnienia w stosownym czasie przez [...], do którego wpłynęło pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r., przedmiotu żądania pisma w sytuacji, w której pismo to zawierało żądanie przewidziane zarówno w art.132 k.p.a. jak i 155 k.p.a., (-) niewskazania w decyzji z 1994 r. trybu jej wydania, tj. tego czy została ona wydana na podstawie art.132, czy też art.155 k.p.a. 4. Ostatecznie zatem stwierdzić należy, iż prawidłową przesłankę do umorzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zmianę decyzji [...] z 1993 r. w trybie art.155 k.p.a. stanowi brak tego rodzaju wniosku (tak jak uznał Wojewoda). W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia Minister ponownie rozpozna odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody, uwzględniając oceny sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.