IV SA/Wa 1792/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 29.05.2015 r. M. J. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w [...], przy ul. [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2016.r Zarządu [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2015 r. odmawiające uzgodnienia. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestora SKO w [...] decyzją z [...].04.2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na przepis art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano, że w przypadku braku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, drogi brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...].12.2017r. Nr [...] r. Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak pozytywnego uzgodnienia przez Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zniweczyłoby powstanie planowanej od kilkudziesięciu lat drogi krajowej [...], której przebieg został uwzględniony w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, stanowiącej zadanie określone w rozporządzeniu RM z dnia [...].05.2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych. Wskazano, że w przypadku wydania decyzji o lokalizacji drogi i w sytuacji wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w liniach rozgraniczających [...], nastąpi wywłaszczenie nieruchomości, co nieuchronnie doprowadzi do konfliktów inwestora w właścicielami i narazi na niepotrzebne koszty związane z odszkodowaniem za rozpoczęte inwestycje. Wydanie pozytywnej decyzji jest więc sprzeczne z interesem społecznym i gospodarczym. M. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie art. 6 i 8 kpa, art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 i 7 Konstytucji. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ winien wydać pozytywną decyzję albowiem z przepisu art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ma zastosowanie w sprawie, wynika, że organ po okresie zawieszenia winien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy pomimo brak uzgodnienia. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ustalił, czy dla budowy trasy [...] została wydana decyzja o lokalizacji drogi. Powołano, że określenie charakterystyki planowanego obiektu jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji z jakimi przepisami odrębnymi jest niezgodna planowana inwestycja. Odnosząc się do wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, Kolegium stwierdziło, że skomplikowana procedura postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 15 kpa, prowadzą do wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania i z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmawiającej, nie jest zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej (ustalającej warunki zabudowy), lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uznano, że organ I instancji nie przeprowadził postepowania zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania i przeprowadzenia postępowania w całości organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M. J. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów: - art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, że nie istnieją konieczne do wyjaśnienia inne elementy decyzji, a nadto w zaskarżonej decyzji brak okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownych rozpoznaniu sprawy - 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia wejście w życie przepisów ustawy z dnia 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw tj. od dnia 10 września 2008 r. zlikwidowane zostało dwuetapowe postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych w zakresie dróg publicznych i na gruncie ww. przepisów nie wydaje się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi a następnie pozwolenia na jej budowę, a obie decyzję zastępuje decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że nietrafny jest argument o niemożliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy albowiem organ I instancji sporządził mapę niezbędną do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powołano, że w sprawie nie pozostają żadne elementy do wyjaśnienia, a powodem wydania decyzji odmownej był fakt, że Marszałek nie uzgodnił projektu decyzji. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania spowoduje, że organ I instancji ponownie prześle projekt do uzgodnienia, Marszałek ponownie nie dokona uzgodnienia i organ I instancji znowu wyda decyzję odmowną. Wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ nie zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast z art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym nie jest trafna i uzasadnione są zarzuty Skarżącej w tym zakresie. Organ odwoławczy nie wskazał ani jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji , jak również nie wskazał, w jakim koniecznym zakresie należy sprawę wyjaśnić. Jak wynika z akt sprawy uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalający parametry dla przedmiotowej inwestycji, jako załącznik Nr 1 została sporządzona właściwa mapa, a jako załącznik Nr 2 analiza urbanistyczna. Warunki i wskaźniki określone w projekcie są zgodnie w z wnioskiem inwestora. Organ I instancji przeprowadził również postępowanie uzgadniające w zakresie tego projektu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...].12.2017.r organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w jej wyniku stwierdził, że istnieje możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy albowiem zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stwierdzono, że brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy, w tym przypadku Postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2017 r., oznacza konieczność wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do uchybienia przepisom postępowania w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wskazać również należy, że zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 kpa. oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy przez dwa organy administracyjne, ale nie oznacza, że decyzje wydane przez te organy mają być o tożsamej treści. W przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz koszty opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).