IV SA/Wa 179/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r., [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z [...] listopada 2019 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GIOŚ, po rozpoznaniu zażalenia T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2019 r. (znak: [...]) zobowiązujące spółkę jako podmiot który dokonał przemieszczania odpadów tworzyw sztucznych, zaklasyfikowanych pod kodem B3010 zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów stanowiących odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) nielegalnie wysłanych z Polski do [...] do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 (WE) nr 1013/2006, poprzez i zagospodarowanie odpadów na terenie kraju. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] lipca 2019 r., na podstawie zawiadomienia otrzymanego z [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G., Oddziału Celnego "[...]", Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przemieszczania, z Polski do [...], odpadów tworzyw sztucznych, zaklasyfikowanych pod kodem B3010, zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W dniu [...] września 2019 r., na podstawie z art. 25 ust. 1 pkt 1) ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1162 z późn. zm.; dalej: "u.m.p.o."), GIOŚ wydał postanowienie, w którym wezwał spółkę do zagospodarowania odpadów na terenie kraju. II.2. W dniu 17 października 2019 r. GIOŚ otrzymał zażalenie T. sp. z o.o. sp. k. na ww. postanowienie GIOŚ z dnia [...] września 2019 r. II.3. GIOŚ uzasadniając postanowienie z [...] listopada 2020 r. wskazał, że zażalenie jest bezzasadne. GIOŚ wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o materiał dowody, który jednoznacznie wskazuje, że przemieszczania odpadów dokonała T. sp. z o.o. sp. k., a krajem przeznaczenia był [...]. Powyższe jednoznacznie potwierdzają dokumenty, które GIOŚ otrzymał z Urzędu Celno-Skarbowego w G., Oddział Celny "[...]'". Zgodnie ze zgłoszeniem celnym [...] nadawcą odpadów jest T. Sp. z o.o. Sp. K., a odbiorcą E. [...],. Zgłoszenia celnego dokonała spółka, zatem była w pełni świadoma dokąd wysyła przedmiotowe odpady. Dodatkowo w dokumencie, o którym mowa w załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. który został dołączony do zakwestionowanego przemieszczania, osobą organizującą przemieszczanie jest T. sp. z o.o. sp. k., zaś odbiorcą oraz instalacją odzysku, również jak w przypadku ww. zgłoszenia celnego, E. z siedzibą w [...], a krajem przeznaczenia [...]. Załącznik VII został podpisany przez [...] sp. z o.o. sp. k., co również stanowi dowód, że spółka posiadała pełną świadomość dokąd wysyła odpady. Następnie dokument Lista pakowa (Packing list) dla kontenera nr [...] (objętego ww. zgłoszeniem celnym), również podpisany przez T. sp. z o.o. sp. k. stanowi kolejny dowód, że miejscem przeznaczenia wysyłki odpadów jest E. z siedzibą w [...]. Dodatkowo w umowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., zawartej w związku z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przedstawionej podczas kontroli przeprowadzonej przez Oddział Celny "[...]", podpisanej przez T. Sp. z o.o. sp. k., skarżąca spółka występuje w roli dostawcy, firma K., [...] widnieje jako klient, natomiast E. z siedzibą w [...] jako odbiorca odpadów, które są przedmiotem tej umowy. Należy przy tym wskazać, że podczas kontroli spółka przedstawiła również fakturę nr [...], która stanowi przedmiot zarzutu T. Sp. z o.o. sp. k. zawarty w zażaleniu na postanowienie GIOŚ z dnia [...] września 2019 r. Skarżąca spółka zarzuca, że w zaskarżonym postanowieniu GIOŚ, w świetle niespójnych dokumentów, nie zakwestionował treści tej faktury, zgodnie z którą sprzedawcą jest T. sp. z o.o. sp. k. zaś nabywcą i odbiorcą firma K. z siedzibą w [...]. Należy podkreślić, że GIOŚ nie zakwestionował ww. faktury, ponieważ firma K. była stroną umowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. i występowała jako klient, zatem mogła również występować w takim charakterze w transakcji handlowej z T. sp. z o.o. sp. k. Nie zmienia to jednak faktu, że dokumenty wymagane przy transgranicznym przemieszczaniu odpadów, tj. Załącznik VII i umowa z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz pozostałe dokumenty zebrane podczas kontroli zakwestionowanej wysyłki odpadów, jednoznacznie potwierdzają, że przemieszczania odpadów dokonała T. sp. z o.o. sp. k. a krajem przeznaczenia jest [...]. Spółka podpisała ww. dokumenty świadomie i jest odpowiedzialna za zobowiązania tam zawarte, tym samym ponosi konsekwencje wynikające z podpisanych dokumentów. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 35 lit. f) w zw. z art. 36 ust. 1 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, poprzez uznanie, że T. sp. z o.o. sp. k. dokonała wysyłki odpadów wbrew zakazowi, a w świetle złożonych wraz z zażaleniem pozwoleń na import tworzyw sztucznych do [...], zakaz taki w przypadku [...] nie obowiązuje, a przynajmniej jest wątpliwy, należy podkreślić, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Aktem prawnym, który reguluje kwestie transgranicznego przemieszczania odpadów jest rozporządzenie (WE) nr 1013/2006. Zgodnie z art. 37 tego rozporządzenia w przypadku odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIA, których wywóz nie został objęty zakazem na podstawie art. 36, Komisja, w terminie 20 dni od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, prześle do każdego państwa, którego nie obowiązuje decyzja OECD, pisemny wniosek o: i) potwierdzenie na piśmie, że przedmiotowe odpady mogą być wywożone ze Wspólnoty w celu poddania ich odzyskowi w danym państwie; oraz ii) informację, jakim ewentualnym procedurom kontrolnym zostaną one poddane w państwie przeznaczenia. Każde państwo, którego nie obowiązuje decyzja OECD, ma następujące możliwości: a) wprowadzenie zakazu; lub b) stosowanie procedury uprzedniego zgłoszenia na piśmie i zgody określonej w art. 35; lub c) odstąpienia od kontroli w państwie przeznaczenia. Natomiast jak wynika z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1418/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. dotyczącym wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów, [...] wprowadził zakaz przywozu odpadów o kodzie B3010. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 lit f) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 zakazany jest wywóz ze Wspólnoty odpadów, przeznaczonych do odzysku, których przywóz został zakazany przez państwo przeznaczenia. Powyższe przepisy są obowiązujące i nie dopuszczają możliwości jakiegokolwiek odstępstwa. Tym samym organ nie mógł podzielić interpretacji przedstawionej przez spółkę w zażaleniu, ponieważ stanowiłoby to naruszenie przez organ zapisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Stanowisko strony o nieistnieniu zakazu wysyłki odpadów do [...] organ II instancji uznał zatem za niezgodne z przepisami ww. rozporządzeń. III.1. W skardze na postanowienie GIOŚ z [...] listopada 2019 r. spółka reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1. art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą (w tym z zeznań świadków), a także dowolną ocenę dowodów w kwestii kraju przeznaczenia spornych odpadów, a także naruszenie art. 2 pkt 35 f) w związku z art. 36 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne, a przynajmniej przedwczesne uznanie, że skarżąca dokonała nielegalnego przemieszczania odpadów. III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ stwierdził, że za oddaleniem wniosków dowodowych spółki przemawia także dodatkowy dowód uzyskany przez GIOŚ podczas postępowania prowadzonego przez organ w II instancji. Organ II instancji zapoznał się z treścią zezwoleń na przywóz odpadów do [...] przesłanych przez skarżącą wraz z zażaleniem. Zgodnie z przepisami regulującymi transgraniczne przemieszczanie odpadów tego rodzaju zezwolenie może wydać organ właściwy w danym kraju w sprawach transgranicznego przemieszczania odpadów. W [...] takim organem jest Ministerstwo Środowiska i Klimatu. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w dniu 18 października 2019 r., przesłał do ww. Ministerstwa kopie zezwoleń przedstawionych przez skarżącą z prośbą o potwierdzenie, że właściwy organ w [...] wydał powyższe dokumenty. W piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. Ministerstwo Środowiska i Klimatu [...] poinformowało, że nie wydało załączonych dokumentów, które skarżąca określała jako zezwolenia wydane na wwóz odpadów tworzyw sztucznych do [...]. Co więcej właściwy organ [...] zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o podjęcie stosownych działań w związku z przekazaną informacją. III.3. W piśmie z 3 września 2020 r. spółka dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia E. K. od udziału w postępowaniu zażaleniowym. III.4. GIOŚ w piśmie z 9 września 2020 r. uznał zarzuty zawarte w piśmie z 3 września 2020 r. za bezzasadne. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie wyjaśniono, że przepis ten ma na celu m.in. zagwarantowanie rzeczywistej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżenie orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W szczególności chodzi tu o unikanie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie odwoławcze przed tym samym organem powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej (por. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12, ONSA i WSA 2013 nr 4, poz. 58 i cyt. tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07; W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał również zastosowanie do postępowania przed GIOŚ prowadzonego na skutek wniesienia przez spółkę zażalenia na postanowienie tego organu wydane w dniu [...] września 2019 r. Wspominany przepis mówi co prawda o decyzji, ale należy odnieść go również do kontroli w wykonywanej w ramach rozpoznawania zażaleń na postanowienia, w tym przede wszystkim do kontroli zażaleniowej postanowień mających charakter orzeczeń co do istoty. Taki właśnie charakter ma postanowienie wydawane na podstawie art. 25 ust. 1 u.m.p.o. (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09, CBOSA). W dalszej kolejności należy wskazać, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie decyzji (tj. jej podpisanie), jak ma to miejsce na gruncie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W kategorii brania udziału w postępowaniu mieści się również podejmowanie czynności mogących mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, w tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego (zob. np. uzasadnienie cyt. wyżej uchwały NSA w sprawie II GPS 4/12; A. Wróbel Andrzej, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX, 2020, teza 9 do art. 24; K. Zalasińska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 29 wyd., Legalis 2020, Nb 12 do art. 24; wyrok WSA w Rzeszowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Rz 365/11, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że osobą prowadzącą postępowanie przed GIOŚ, które zakończyło się wydaniem postanowienia z [...] września 2019 r. była Pani E. K. Informacja taka znajduje się na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 14v), do tej osoby wpłynęło zresztą zawiadomienie od służb celnych (k. 7). Taka sama informacja znajduje się na piśmie GIOŚ do [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. (k. 30). Wspominany pracownik organu jest również adresatem kolejnego maila od służb celnych, tym razem zawierającego dalsze dowody w sprawie, w tym umowę z [...] kwietnia 2019 r. (k. 32). Po raz kolejny Pani E. K. jest wskazana jak osoba prowadząca sprawę w zawiadomieniu wystosowanym do spółki w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 40). Ten sam pracownik został w pouczeniu do postanowienia z [...] września wskazany jako "osoba do kontaktu w niniejszej sprawie" (k. 42). Już po wpłynięcia zażalenia, do którego dołączono dokumenty, które według skarżącej miały być wydane przez władze [...], Pani E. K. kieruje do Ministerstwa Środowiska [...] zapytanie, czy dokumenty załączone do zażalenia zostały rzeczywiście wydane przez wspomniane Ministerstwo (k. 57). Sam organ w odpowiedzi na skargę uznał dokumenty dołączone do zażalenia oraz odpowiedź z Ministerstwa Środowiska [...] za dowody w sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że Pani E. K. prowadziła czynności wyjaśniające w ramach postępowania zażaleniowego. Następnie, w piśmie do Prokuratury Rejonowej w G. z [...] października 2019 r. Pani E. K. jest po raz kolejny wskazana jako osoba prowadząca sprawę. Do pisma tego dołączono postanowienie z [...] września 2019 r. oraz zażalenie spółki (k 55). Natomiast w postanowieniu dowodowym z [...] listopada 2019 r. oraz w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2019 r. nie wskazano już, kto prowadzi postępowanie. Natomiast w kolejnym piśmie z 29 listopada 2019 r. do Prokuratury ponownie jako osoba prowadząca postępowanie wskazana została Pani E. K. (k. 63). Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze spółką, że GIOŚ nie dochował standardu dwuinstancyjności, jaki wynika m.in. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a., a który to standard został wypracowany m.in. w powołanych wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA (II GPS 4/12) oraz wyroku TK (P 57/07). W świetle zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), skarżąca spółka mogła mieć uzasadnione wątpliwości, czy sprawa została rzeczywiście rozpoznana dwukrotnie przez dwóch pracowników organu. Rzeczone wątpliwości strony są tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z akt sprawy GIOŚ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 66a k.p.a. Brak jest bowiem w tych aktach metryki sprawy, w której wskazuje się m. in. wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności (art. 66a § 2 k.p.a.). Wprowadzenie instytucji metryki sprawy miało właśnie wzmocnić transparentność postępowania administracyjnego, w tym w aspekcie instytucji wyłączenia pracownika organu. IV.2. Mając na uwadze zasadność zarzutu brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika, który brał udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. GIOŚ rozpoznając sprawę ponownie przed wszystkim w sposób jednoznaczny wyznaczy innego niż Pani E. K. pracownika do prowadzenia postępowania zażaleniowego (art. 26 § 1 k.p.a.). Organ winien również założyć metrykę sprawy (art. 66a k.p.a.), a przed wydaniem postanowienia winien wyznaczyć spółce odpowiedni termin na zajęcie stanowiska (art. 10 § 1 k.p.a.). Oczywiście, w ramach ponownego postępowania w skład zebranego materiału organ może zaliczyć również dowody uzyskane już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, w tym tłumaczenia odpowiedzi z Ministerstwa Środowiska [...] oraz tłumaczenia umowy z [...] kwietnia 2019 r. (zob. karta 29-34 akt sądowych). IV.3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.