IV SA/Wa 1789/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "organ II instancji", "SKO", działając na podstawie oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.) dalej "u.p.z.p." – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej Wspólnota lub skarżący) - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części pkt 1.1.4 i 1.1.5 i w tym zakresie merytorycznie orzekło, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie wysokościowego budynku biurowego z usługami i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą drogową i techniczną na działce nr ew. [...] i [...] (kubatura) oraz części działek nr ew. [...] (infrastruktura) obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Stan sprawy jest następujący. W dniu 28 maja 2014r. [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskutek wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 1687/16) uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2016r. Sąd zaakceptował parametry nowej zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji poza ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Uznał po pierwsze, że organ ustalił nieprecyzyjnie ten parametr przy przyjęciu zróżnicowania tej wysokości. Otóż konieczne dla zachowania ładu przestrzennego jest ustalenie w jakich odległościach od siebie zróżnicowane wysokością części budynku mogą być realizowane. Po drugie organ w ogóle nie ustalił geometrii dachu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy inwestor złożył pismo, w którym podano konkretne odległości zabudowy dla poszczególnych części wysokościowych budynku wraz z geometrią dachu. Dołączono także rysunek obrazujący te odległości. W tej sytuacji Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części pkt 1.1.4 i 1.1.5 i w tym zakresie merytorycznie orzekło w ten sposób, że pkt 1.1.4 to: - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( attyki) liczona orient, od średniego poziomu chodnika w ulicy [...] przed wejściem głównym do budynku - zróżnicowana ( narastająca w kierunku Al. [...]) tj: • maks. 187 m - dla najwyższej części budynku usytuowanej w narożniku ul. [...] i ul. [...] ( od 176 m - krawędź elewacji do 187m górna krawędź dachu) z nieprzekraczalną linią zabudowy od strony zachodniej - (dla kubatury budynku powyżej dachu części środkowej) wyznaczoną w odległości min. 58m od zachodniej granicy działki, • maks. 158,5m - dla środkowej części budynku usytuowanej wzdłuż ul. [...] (149m - krawędź elewacji do 158,5m górna krawędź dachu) z nieprzekraczalną linią zabudowy od strony zachodniej -(dla kubatury budynku powyżej dachu części najniższej), wyznaczoną w odległości min. 33,5m od zachodniej granicy działki, • maks. 97 m - dla zachodniej części budynku usytuowanej wzdłuż ul. [...] ( od 86m, • krawędź elewacji do 97m górna krawędź dachu). Natomiast pkt 1.1.5. to: Geometria dachów - indywidualne rozwiązania dla części wysokościowych: - dla najwyższej wschodniej części budynku usytuowanej wzdłuż Al. [...]: • kąt nachylenia płaszczyzny wieńczącej attyki - pomiędzy 20% - 25%, • wysokość górnej krawędzi zmienna ( od ca. 176 m do maks. 187 zm) • układ połaci - płaszczyzna jednospadowa skośnie w kierunku części średniej (środkowej). - dla średniej ( środkowej) cześć budynku usytuowanej wzdłuż ul. [...]: • kąt nachylenia płaszczyzny wieńczącej attyki - pomiędzy 20% - 25%, • wysokość górnej krawędzi zmienna ( od ca. 149 m do maks. 158,5 m) • układ połaci - płaszczyzna jednospadowa skośnie w kierunku części najniższej ( zachodniej), - dla najniższej (zachodniej) cześć budynku usytuowanej wzdłuż ul. [...]: • kąt nachylenia płaszczyzny wieńczącej attyki - pomiędzy 20% - 30%, • wysokość górnej krawędzi zmienna ( od ca. 86 m do maks. 97 m) • układ połaci - płaszczyzna jednospadowa skośnie w kierunku zachodniej granicy działki. Rozpoznając ponownie odwołanie Kolegium podkreśliło, że w sprawie był wydany wyrok przez WSA w Warszawie. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd zwrócił jedynie uwagę na nieprawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Kolegium zatem obecnie ponownie rozpoznając sprawę, przeanalizowało materiał dowodowy w sprawie i uznało, że na podstawie przeprowadzonej przez organ I instancji analizy istnieje możliwość doprecyzowania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w wyroku tj. wysokości poszczególnych części budynku i ich odległości względem siebie oraz geometrii dachów. Planowana inwestycja polega na budowie obiektu stanowiącego trzy połączone wieże o kaskadowo obniżanej wysokości, od najwyższej zlokalizowanej od strony wschodniej ( Al. [...]) poprzez stopniowe obniżanie budynku w stronę zachodnią. Powyższe zostało określone we wniosku jako podział budynku na równe części dla wieży średniej i zachodniej - najniższej. Kolegium wykorzystując materiały zgromadzone przez organ I instancji, przede wszystkim analizę ustaliło parametry zgodnie z zaleceniami sądu. Biorąc pod uwagę treść wniosku oraz zalecenia zawarte w wyroku należało, zdaniem Kolegium, dookreślić minimalne odległości, w jakich może być usytuowana każda z trzech wież oraz ustalić parametr geometrii dachu dla każdej z nich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, a mianowicie art. 15 k.p.a. tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez rozstrzygnięcie kwestii położenia poszczególnych części budynku o zróżnicowanej wysokości wyłącznie przez organ drugiej instancji, co pozbawiło strony dwuinstancyjnego postępowania. Dalej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia jakiejkolwiek analizy i uzasadnienia dla przyjętych wartości regulujących położenie części budynku o określonej wysokości, w szczególności w zakresie warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także wymagań dotyczących interesu osób trzecich. Na zakończenie sformułowano zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym samym składzie, który wydał w niniejszej sprawie decyzję uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca Wspólnota wnosi o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zasadnicze znaczenie dla zakresu przedmiotowego toczącego się obecnie postępowania ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji oraz decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy były uprzednio przedmiotem kontroli sądowej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r. II OSK 2971/14). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (vide wyrok NSA z 6 września 2016 r. II FSK 1901/14 oraz z 2 lutego 2016 r. II FSK 3171/13). W rozpoznawanej zatem sprawie – wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku WSA z dnia 17 października 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 1687/16) – kognicja organu i tym samym sądu została ograniczona wyłącznie do kwestii ustalenia dwóch parametrów planowanej zabudowy tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak stanowi § 1 rozporządzenia określa ono wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mógł być badany parametr linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Co do zmienionych, a w istocie sprecyzowanych dwóch parametrów tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to należy ocenić je jako prawidłowe. Organ zgodnie z wytycznymi sądu dokonał ich ustalenia poprzez doprecyzowanie tej treści, która wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Na etapie przed organem I instancji było wiadomo, że wysokość nowej zabudowy będzie zróżnicowana, narastająca w kierunku Al. [...]. Przy czym budynek będzie się składał z trzech części jeśli chodzi o to kryterium tj. najwyższa część będzie usytuowana w narożniku ul. [...] i [...], środkowa wzdłuż ul. [...] o maksymalnej wysokości 158,5 m oraz najniższa część – dla zachodniej części budynku usytuowanej wzdłuż ul. [...] (tak wyniki analizy zagospodarowania obszaru jako załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy). Sąd w poprzednim wyroku nie zakwestionował co do zasady ustaleń wynikających z tej analizy tj. zróżnicowania wysokości budynku w zależności od strony świata w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy, jednakże zwrócił uwagę, że ocena czy kaskadowe zróżnicowanie wysokości budynku może być dokonane dopiero po ustaleniu w jakich odległościach od siebie zróżnicowane wysokością części budynku mogą być realizowane. Nałożył zatem uprzedni obowiązek określenia owych odległości, co nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Nie było przy tym zdaniem Sądu konieczności sporządzania nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem analiza taka sporządzona na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania kwestię tego parametru ustaliła. Wymóg postawiony przez Sąd miał jedynie precyzować uprzednie ustalenia wynikające z analizy. Co prawda w zaskarżonej decyzji nie zawarto szerszych rozważań co do pozostawania w zgodzie dookreślenia owego parametru z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. jednakże wadliwość ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie zmieniła bowiem sytuacji osób trzecich jeśli chodzi o ich uprawnia w tym procesie inwestycyjnym. Analogicznie jeśli chodzi o parametr jakim jest geometria dachu. Otóż faktem jest, że w decyzji organu I instancji parametr został ustalony na niewystarczającym poziomie dokładności, czyli w konsekwencji w ogóle nieustalony jak stwierdził uprzednio WSA. Obecne ustalenia są natomiast wynikiem uszczegółowienia i dokładnego podania w sposób zmierzalny zróżnicowania wysokości budynku. Parametr ten ma charakter wynikowy i uzależniony od uprzedniego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji. Jego ustalenie jak wynika z zaskarżonej decyzji nie zmienia niczego w przyjętej w analizie koncepcji gabarytu i formy architektonicznej planowanej zabudowy. Powyższe rozważania są konieczne ze względu na postawiony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ odwoławczy winien co do zasady wydać decyzję co do istoty sprawy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Czy organ jest władny wydać decyzję kasatoryjną zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Istotną wskazówkę w tej kwestii stanowi art. 15 k.p.a., przewidujący zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Skarżący upatruje naruszenia wymienionego przepisu podnosząc, że organ I instancji nie odniósł się do kwestii odległości poszczególnych części budynku od granic nieruchomości. W istocie ta kwestia nie była uregulowana w decyzji Prezydenta, a została taka decyzja utrzymana w mocy przez Kolegium, ale właśnie z tego powodu WSA w Warszawie uchylił zaskarżony akt i nie skorzystał z uprawnienia jakie daje mu art. 135 p.p.s.a. tj. uchylenia także decyzji organu I instancji. Sąd uznał bowiem, że wystarczające będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji. Sprecyzowanie bowiem zarówno wysokości elewacji budynku, jak i geometrii dachu nie będzie wymagało ponowienia analizy funkcji oraz cech zabudowy. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. W zakresie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. to zdaniem Sądu, po uchyleniu decyzji samorządowego kolegium odwoławczego przez sąd administracyjny nie ma przeszkód prawnych, aby w składach orzekających kolegium ponownie rozpoznających tę sprawę brali udział członkowie, który brali udział w wydaniu uchylonych decyzji lub postanowień. Przypomnieć w tym miejscu należy brzmienie powołanych w skardze przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.. Przywołać tu należy dalej art. 27 § 1a k.p.a., zgodnie z którym członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W świetle treści tych przepisów orzekanie przez samorządowe kolegium odwoławcze po uchyleniu poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny, nie mieści się w przesłance z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Kolegium nie orzeka tu bowiem o zaskarżonej decyzji, a rozpoznaje ponownie sprawę administracyjną będąc związane ocenami prawnymi i wskazaniami sformułowanymi przez WSA (art. 153 p.p.s.a.). Poprzednia decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, nie sposób zatem mówić o jej kontroli przez organ administracji publicznej. Wnioskowanie to potwierdza art. 27 § 1a k.p.a., który przewiduje wyłączenie członka kolegium do przypadku udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Natomiast powołany w skardze art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. może znaleźć zastosowanie np. w sytuacji orzekania przez kolegium w trybach nadzwyczajnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.