IV SA/Wa 1701/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpoznaniu zażalenia A. K. i S. K. , utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku A. K. (dalej: "skarżąca") o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] stanowiącej własność A. i A. N. ze szkodą dla gruntów sąsiednich oznaczonych jako działka numer ew. [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu 5 grudnia 2018 r. do Urzędu gminy [...] wpłynęło pismo skarżącej, w którym zwróciła się do Wójta Gminy [...] o unieważnienie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Wobec tego w dniu [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Wnioskiem z 6 grudnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla sąsiedniej działki nr ew. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] , gm. [...] . Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, zdaniem organu odwoławczego należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania. Oznacza to, że niezależnie od tego, który z trybów nadzwyczajnych został wdrożony jako pierwszy, trzeba uznać, że przedmiotowość, a zatem również wynik postępowania wznowionego będzie zależeć od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i nie jest zakończone, toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego tą samą decyzją, winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż złożone przez skarżącą wnioski dotyczą wskazanych wyżej dwóch różnych trybów (o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania). Postanowienie Wójta z [...] stycznia 2019 r. zawiesza postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem jest weryfikacja ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Podstawą zawieszenia, wskazaną przez organ odwoławczy, jest toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Wobec powyższego Kolegium uznało, że Wójt miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. K., w której zarzuciła organowi naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art.100 § 1 K.p.a. oraz art. 9 i 10 § 1 K.p.a. i niewłaściwe zastosowanie przepisów K.p.a. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy nie zawiadomił jej ani stron o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ponadto Wójt nie wystąpił równocześnie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do organów, a był zdaniem skarżącej do tego zobowiązany. Nie wystąpił też do stron o wypowiedzenie się. Wobec tego Wójt Gminy nie mógł zawiesić tego postępowania. Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy [...] w piśmie z 28 grudnia 2018 r. powiadomił ją, że unieważnienie decyzji może nastąpić tylko po wznowieniu postępowania, o ile zachodzą okoliczności przewidziane w art.145 K.p.a. Jej zdaniem w K.p.a. nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem przedwczesne było zawieszenie postępowania z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ustawowy zwrot "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07 i 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). W orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10 przyjął, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bezsprzecznie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (por. wyr. NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1401/10). W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją). W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45,17 stycznia 2006 r., II OSK 406/05). Rację ma skarżąca, że może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże z uwagi na to, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Z tego względu prawidłowe jest stanowisko oganów obu instancji, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w trakcie toczącego się już postępowania nieważnościowego powoduje co do zasady konieczności zawieszenia postępowania wznowieniowego. Podobny pogląd prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administrac yjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, , tamże, s. 613 – 614). Jednakże w tej sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone, że toczy się postępowanie nieważnościowe wobec decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr 1/2013. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 3 grudnia 2018 r. (które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2018 r.) skarżąca wniosła o unieważnienie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. zgodnie z art. 155, 156 i 157 K.p.a., podnosząc, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu w tej sprawie oraz że osoba sporządzająca opinię techniczną z 2013 r. poświadczyła nieprawdę i fałszowała stan faktyczny. W dniu 3 stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , stosownie do art. 157 K.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły w tej sprawie, czy przed organem właściwym zostało wszczęte postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie wskazał, czy takie postępowanie nieważnościowe się toczy, w szczególności na jakim jest etapie. Nie jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. okoliczność, że skarżąca w piśmie z 3 grudnia 2018 r. wniosła o unieważnienie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nie można także pominąć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008/6, poz. 91, z aprobującą glosą K. Sobieralskiego, OSP 2009/11, poz. 118). Oznacza to, że co do zasady nieprawidłowe jest zawieszenie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Tym samym także z tej przyczyny postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] było przedwczesne. Natomiast odnosząc się do wątpliwości skarżącej w związku z otrzymanym przez nią pismem Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r., w którym organ informuje, że "unieważnienie decyzji może nastąpić po wznowieniu postępowania, o ile zachodzą okoliczności przewidziane w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego" należy jeszcze raz pokreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określona w art. 156-158 K.p.a. stanowi instytucję odrębną od wznowienia postępowania. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. po wznowieniu postępowania organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje w postępowaniu nieważnościowym, z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. Nie jest uzasadniony zawarty w skardze, wniosek dowodowy o zwrócenie się do organu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o informację jak zakończyła się sprawa przeciwko osobie sporządzającej Opinię techniczną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] . Jak stanowi art. 106 § 3 Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie zwrócenie się o żądaną przez skarżącą informację nie jest niezbędna do wyjaśnienia wątpliwości w tej sprawie. Kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego, może natomiast mieć znaczenie w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.