IV SA/Wa 1677/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [...] z [...] września 2023 r., wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2022 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...].06.1974 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...] o pow. 7348 m2 z ogólnej powierzchni 9938 m2, stanowiącej własność Z. B. Prawo własności nieruchomości ustalono w oparciu o akt własności ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...].02.1973 r. Wywłaszczona część nieruchomości oznaczona była w ww. akcie własności ziemi jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4295 m2 i działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 3053 m2. Wywłaszczona część nieruchomości została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W dniu 20.11.1998 r. do Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek W. B. - jednego ze spadkobierców Z. B., o zwrot części dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. ok. 600 m2 (następstwo prawne wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., sygn. akt [...]). Wnioskiem z dnia 6 marca 2000 r. o zwrot części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] wystąpili M. K. i D. B. - spadkobiercy W. B. (następstwo wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...]). Wnioskiem z dnia 14.04.2000 r. wnioskodawcy rozszerzyli żądanie zwrotu na pozostałą część nieruchomości objętą decyzją wywłaszczeniową z dnia [...].06.1974 r. Pismem z dnia 24.11.2000 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej W. B. i całkowicie ubezwłasnowolnionego P. B. – spadkobierców Z. B. (następstwo wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...]), których opiekunem został ustanowiony D. B. W dniu 21.03.2002 r. zmarła W. B., po której spadek nabyli P. B. oraz M. K. i D. B. W dniu 15.02.2020 r. zmarł P. B., po którym spadek nabyli D. B. i M. K. Wojewoda [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2004 r., wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym, wykonanym na zlecenie Starosty [...] przez uprawnionego geodetę, nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...].06.1974 r. stanowi: - archiwalną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4168 ha oznaczoną aktualnie jako: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]: część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; - archiwalną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,3053 ha, oznaczoną aktualnie jako: część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wniosek zwrotowy w zakresie działek ew. o nr: [...]., [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działek ew. o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] został rozpatrzony odrębnymi decyzjami. W odniesieniu do działek objętych zaskarżoną decyzją tj. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i część działki ew. nr [...] z obrębu [...] w trakcie postępowania zostały wydane następujące rozstrzygnięcia: Starosta [...], decyzją z dnia [...].06.2012 r. Nr [...], orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] oraz projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] (wydzieloną z działki ew. nr [...] z obrębu [...]). Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2013 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; Starosta [...], decyzją z dnia [...].11.2014 r. Nr [...], orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne jak powyżej. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2014 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; Starosta [...], decyzją z dnia [...].02.2019 r. Nr [...], orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] (wydzieloną z działki ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] (wydzielonej z działki ew. nr [...] z obrębu [...]). Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2020 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku zwrotowego Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2022 r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, złożyli M. K. i D. B. Po rozpatrzeniu odwołania organ wydał powołaną na wstępie decyzję. Wojewoda ustalił, że działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowią część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...] i zostały objęte decyzją Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] o ustaleniu lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego [...] - (część południowa). Organ powołał, że jak wynika z załącznika graficznego do powyższej decyzji, który stanowi integralną część tejże decyzji i na którym uprawniony geodeta K. C. wyznaczył granice dawnej działki nr [...] w rozliczeniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi (t. 14 k- 158), działki ewidencyjne objęte niniejszym postępowaniem znajdują się w granicach powołanej wyżej lokalizacji inwestycji. Organ ustalił, że dla obszaru objętego decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. zostały zatwierdzone plany realizacyjne poszczególnych osiedli [...], [...], [...]. [...] [...], [...]. Plan realizacyjny [...], sporządzony dla obszaru pomiędzy ulicami [...] - [...] - [...], zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].06.1974 r., znak: [...], pokazuje planowany sposób zagospodarowania gruntu położonego w rejonie ul. [...] i [...], do granicy południowej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], natomiast na pozostałym terenie w kierunku ul. [...] brak jest wskazania szczegółowego zagospodarowania. Organ ustalił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...].06.1974 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek, stanowiących część oznaczonej w akcie własności ziemi działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 4295 m2, stanowiącej własność Z. B. Nieruchomość została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wobec powyższego organ przyjął, że jedynym, konkretnym, weryfikowalnym i zamierzonym celem wywłaszczenia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego. W odniesieniu do kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia w dniu złożenia wniosku o zwrot tj. 20.11.1998 r. to organ ustalił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że część działki ew. nr [...] oraz działka ew. nr [...] zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...].02.1981 r. w postaci budowy zespołu rzemieślniczych pawilonów produkcyjno-usługowych. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją nr [...] z dnia [...].10.1985 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej w postaci pawilonu usług fotograficznych. W tym zakresie organ powołał opracowania geodezyjne wykonane na zlecenie organu I instancji przez geodetę uprawnionego K. C. Dodatkowo organ oparł się na opinii biegłego z zakresu fotogrametrii, który dokonał analizy zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1976, 1982, 1987 i 1990 pod kątem stanu zagospodarowania gruntu działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Organ ustalił, że zgodnie z ww. opracowaniem: - na zdjęciu lotniczym z 1976 roku widać, że południowa część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zajęta jest pod teren bazy budowy, widoczne budynki gospodarcze (magazynowe), stojące samochody, pozostała część działki przedstawia teren niezagospodarowany stanowiący zaplecze budowy ulicy Conrada, działka [...] z obrębu [...] przedstawia teren niezagospodarowany, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] zajęta pod bazę, na działce widoczna część budynku magazynowego, teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest zajęty pod bazę budowy, na terenie widoczny budynek oraz składowana ziemia; - na zdjęciu lotniczym z 1982 roku na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] widoczna jest początkowa faza budowy budynków (fundamenty), a w części południowej działki baza budowy z budynkami magazynowymi, widoczne stojące samochody, na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny plac budowy, na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny budynek magazynowy na terenie bazy budowlanej, na działce ewidencyjnej nr [...] teren bazy budowlanej, widoczne budynki; - na zdjęciu lotniczym z 1987 roku na działce ewidencyjnej nr [...] widoczne są budynki w końcowej fazie budowy, a w części południowej widoczne budynki bazy lub pozostałe po bazie budowlanej, na działce ewidencyjnej nr [...] na całej jej powierzchni widoczny jest budynek gospodarczy, na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny jest budynek, na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny jest teren zajęty pod dwa budynki (część budynków); - na zdjęciu lotniczym z 1990 roku na działce ewidencyjnej nr [...] widoczna zabudowa luźna budynkami niskimi mieszkalnymi jak i budynkami gospodarskimi, u zbiegu ulic [...] i [...] plac służący za parking, na działce ew. nr [...] widoczna część budynku mieszkalnego [...] (pozostała część budynku na działce ew. nr [...]), na działce ew. nr [...] widoczny niezagospodarowany teren porośnięty drzewami. Organ wskazał, że wprawdzie w opinii fotogrametra, opisując sposób zawarł sformułowania, że na gruncie działek ew. nr [...] i nr [...] znajdowały się budynki mieszkalne ale należy stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że budynki te są pawilonami handlowo- usługowymi. Organ powołał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych [...].10.2010 r. ustalono, że: - na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się pawilon handlowy oraz pawilon usługowy, na części znajduje się chodnik i nieutwardzony plac służący jako parking, część nieruchomości znajduje się pod budynkami usługowymi-warsztatami oraz placami przed tymi budynkami. Teren działki jest podzielony na obszary usługowe – ogrodzone. Pozostała część działki jest niezagospodarowana, częściowo ogrodzona, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się transformator, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren utwardzony oraz wjazd/ jazd do budynku znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren ogrodzony, na którym składowane są krawężniki, znaki drogowe, zerwany asfalt, ziemia, palety drewniane oraz kostka betonowa. Mając powyższe na względzie organ uznał, że z powyższego wynika, że działki objęte niniejszym postępowaniem, po wywłaszczeniu i przed złożeniem wniosku o ich zwrot, zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Organ stwierdził, że działki po wywłaszczeniu służyły jako naturalne zaplecze budowy osiedla, znajdowała się na nich baza budowlana, niezbędna przy budowie osiedla [...] i ulicy [...] zapewniającej dojazd do osiedla. Od samego początku działki te stanowiły niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się, w miarę realizacji całej inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. Organ zauważył, że decyzje zezwalające na budowę pawilonów rzemieślniczych oraz zakładu usług fotograficznych zostały wydane po 1976 r., a w związku z tym należy stwierdzić, że w 1976 roku znajdująca się na przedmiotowych działkach baza budowlana stanowiła zaplecze powstającego osiedla [...]. Organ powołał, że na powiększonym zdjęciu z 1976 roku, znajdującym się w aktach sprawy, wyraźnie widać bloki mieszkalne znajdujące się po drugiej stronie nieistniejącej jeszcze ulicy [...], z których część już została wybudowana, a budowa pozostałych została rozpoczęta. W związku z powyższym organ stwierdził, że wykorzystanie terenu działek ewidencyjnych będących przedmiotem niniejszego postępowania, jako zaplecza budowy osiedla mieszkaniowego, wyczerpuje realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Organ zauważył, że zaplecze budowy ze swej natury ma zawsze charakter tymczasowy, ale bez istnienia zaplecza budowy, na którym gromadzono materiały niezbędne do budowy ogromnego osiedla, osiedle to nigdy by nie powstało. W ocenie organu tezę o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia wzmacnia również fakt, że po likwidacji bazy budowlanej, na gruncie działki ew. nr [...] i działki ew. [...] wybudowano pawilony handlowo-usługowe. Organ powołał, że jak wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...].02.1981 r. realizacja inwestycji w postaci budowy zespołu rzemieślniczych pawilonów produkcyjno-usługowych była zgodna z planem szczegółowym osiedla budownictwa wielorodzinnego [...]. Z kompleksowych wytycznych urbanistycznych do ww. decyzji wynika, że teren nią objęty był położony w osiedlu [...], natomiast w warunkach realizacji inwestycji wskazano, że projekt realizacji należy uzgodnić z generalnym projektantem osiedla [...]. Organ wskazał, że z załącznika do pisma Izby Rzemieślniczej z dnia [...].07.1987 r. wynika, że na terenie objętym ww. decyzją powstały m. in. piekarnia, bar kawowy, kwiaciarnia, sklep zoologiczno-wędkarski, smażalnia pączków, pawilony świadczące usługi w zakresie krawiectwa i mechaniki pojazdowej. Wybudowano też stację transformatorową, która została posadowiona na działce ew. nr [...]. Organ ocenił, że realizacja - nawet na podstawie odrębnych decyzji lokalizacyjnych - na terenie, przeznaczonym w akcie wywłaszczeniowym pod budowę osiedla mieszkaniowego, infrastruktury służącej powstałemu osiedlu (pawilony usługowe), w żaden sposób nie niweczy realizacji celu wywłaszczenia. Tym bardziej, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, ale i jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom, a pawilony usługowe mieszczą się pod pojęciem infrastruktury osiedlowej, która służy mieszkańcom osiedla. Ponadto Wojewoda wskazał, że z treści wytycznych urbanistycznych do decyzji Nr [...] z dnia [...].02.1981 r. wynika, że na części terenu objętego tą decyzją była baza zaplecza technicznego [...]. Organ ocenił, że usytuowanie na działkach objętych roszczeniem zwrotowym w niniejszym postępowaniu bazy budowlanej, ściśle związanej z budową osiedla mieszkaniowego, a po jej likwidacji, pawilonów handlowo-usługowych, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Wojewoda wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego ze swej natury musi obejmować większy teren, niż ten, na którym planowane jest posadowienie budynków mieszkalnych i innych obiektów związanych z osiedlem mieszkaniowym. Tym samym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie uznał, iż cel, na jaki została wywłaszczona nieruchomość objęta postępowaniem w sprawie, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, został na przedmiotowych działkach zrealizowany i działki te nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z tym prawidłowo odmówił ich zwrotu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika wnioskodawców o zlecenie przez organ wykonania kolejnej opinii fotogrametrycznej organ uznał, że brak jest ku temu podstaw. Wskazano, że taka podstawa nie może wynikać tylko z tego, że strona nie zgadza się z opinią już wykonaną na zlecenie organu. Powołano, że strona może przedstawić organowi opinię innego biegłego, którą organ będzie obowiązany poddać ocenie. Wojewoda zaznaczył również, że nie brał pod uwagę wniosków biegłego fotogrametry zawartych w opracowaniu geodezyjnym, a jedynie opis sposobu zagospodarowania gruntu nieruchomości w poszczególnych latach. Organ stwierdził również, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika geodeta w opinii nie wskazał, że na gruncie działek objętych niniejszym postępowaniem, w roku 1976 r. miałyby się znajdować budynki mieszkalne bądź usługowe. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących, że pawilony usługowe nie były związane z osiedlem [...], gdyż zostały zlokalizowane pod drugiej stronie ulicy [...] tzn. po przeciwnej stronie niż pobudowano bloki osiedla [...]. Wskazano również, że brak też w zgromadzonym materiale dowodów na poparcie twierdzeń pełnomocnika jakoby grunt działek objętych niniejszym postępowaniem nie był wykorzystany jako baza budowy osiedla [...], ale był wykorzystany dla własnych potrzeb przez jakiś podmiot kooperujący z [...]. Odnosząc się do wniosków dotyczących zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu budownictwa lądowego na okoliczność możliwości podziału działki ew. nr [...] oraz zlecenie wykonania operatów szacunkowych określających kwotę zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie z uwagi na to, że orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości. M. K. i D. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną, dowolną i fragmentaryczną ocenę materiału dowodowego sprawy, w szczególności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1974 r. (znak [...]), planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r. (znak [...]), decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. wraz z załącznikiem (Kompleksowe wytyczne urbanistyczne zamienne), zdjęć lotniczych (z 1976 r., 1983 r., 1987 r.), opinii technicznej (fotogrametrycznej) mgr inż. M. W. z dnia [...] listopada 2021 r.), co też miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym ustaleniem przez organ, że: a) usytuowanie na działkach objętych roszczeniem zwrotowym bazy budowlanej ściśle związanej z budową osiedla mieszkaniowego "[...]", a po likwidacji tej bazy pawilonów handlowo-usługowych, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, jakim w realiach sprawy była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]"; b) w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej mocą decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. (znak [...]), tj. w dniu [...] listopada 1998 r., cel wywłaszczenia określony tą decyzją został zrealizowany; podczas gdy: a) zajęcie gruntu pod zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego- co do zasady - nie stanowi realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa osiedla mieszkaniowego, bowiem zaplecze budowy z zasady jest etapem przejściowym, tymczasowym, pełniąc funkcję pomocniczą i wtórną wobec celu głównej i jedynego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowa (dopiero zakończenie procesu budowlanego oznacza realizację celu wywłaszczenia określanego jako budowa osiedla mieszkaniowego); b) żaden dokument, zwłaszcza pochodzący z okresu budowy osiedla "[...]", nie wskazuje, aby na działkach objętych roszczeniem zwrotowym funkcjonowało zaplecze (baza) budowy tego osiedla; c) uwidocznione na zdjęciu lotniczym z 1976 r. zmiany na działkach objętych roszczeniem zwrotowym nie pozwalają na przyjęcie, że stanowią one zaplecze budowy osiedla -"[...]" - nie tylko są one znacznie oddalone od budowanych budynków, lecz również znajdują się na obrzeżach terenu dedykowanego pod to osiedle, a sam wjazd na owe zaplecze prowadzi od ul. [...]; d) wobec braku jakichkolwiek ustaleń oraz potwierdzających je dowodów, zwłaszcza z dokumentów, wskazujących jaki akt prawa stanowił podstawę lokowania i realizacji inwestycji w postaci ulicy [...], w jakim okresie inwestycje te zrealizowano - brak jest również podstaw do twierdzenia, że działki objęte roszczeniem zwrotowym stanowiły zaplecze budowy tej ulicy; e) brak odniesienia się w treści decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. a przede wszystkim w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., do posadowienia na działkach objętych roszczeniem zwrotowym jakichkolwiek pawilonów oznaczał, że teren ten nie był przeznaczony pod jakiekolwiek pawilony, w tym zespół rzemieślniczych pawilonów przemysłowo-handlowych, zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r.; f) niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia można ustalić w oparciu o dokumenty, o które dokonano wywłaszczenia i dokumenty dotyczące planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości, skutkiem czego decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. nie może stanowić dowodu służącego rekonstrukcji celu wywłaszczenia w sprawie niniejszej; g) fakt usytuowania pawilonów w znacznym oddaleniu od budynków mieszkalnych, po drugiej stronie ulicy [...], w oderwaniu funkcjonalnym od budynków mieszkaniowych ("na uboczu" osiedla), budowa pawilonów przez podmiot trzeci (Izbę Rzemieślniczą [...]), na mocy odrębnej decyzji lokalizacyjnej, świadczy o tym, że inwestycja ta nie miała związku z budową osiedla "[...]", lecz stanowiła samodzielną, odrębną od tego osiedla inwestycję tego podmiotu. h) w realiach niniejszej sprawy cel wywłaszczenia został określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego [...]", na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], a nie budowa każdego obiektu, przez dowolny podmiot trzeci, na wywłaszczonym gruncie, który choćby teoretycznie lub pośrednio mógłby służyć mieszkańcom osiedla; i) opinia techniczna (fotogrametryczna) z dnia [...] listopada 2021 r. mgr inż. M. W. jest wadliwa, wewnętrznie sprzeczna, wobec czego nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń w sprawie; j) mimo że sam organ dostrzegł wadliwość opinii technicznej (fotogrametrycznej) z dnia [...] listopada 2021 r. mgr inż. M. W., co przybrało postać domowy wzięcia pod uwagę wniosków końcowych tej opinii, organ nie wyciągnął z tego właściwych wniosków procesowych i nie odmówił mocy dowodowej tej opinii w całości, przyjmując jej częściową wiarygodność; k) z opinii technicznej (fotogrametrycznej) z dnia [...] listopada 2021 r. mgr inż. M. W. nie wynika, jak ustalił organ, aby działki objęte roszczeniem zwrotowym były wykorzystywane jako "baza budowlana" (zaplecze budowy) dla osiedla mieszkaniowego; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2022 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, aby cel wywłaszczenia, dokonanego mocą decyzji Naczelnika Urzędu [...] z [...] czerwca 1974 r. został na rzeczonych działkach zrealizowany, wobec czego należało przyjąć, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., co też winno skutkować ich zwrotem; 3) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżących (pełnomocnika skarżących) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji przez organ, co też miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem naruszało podstawowe gwarancje i uprawnienia procesowe skarżących, poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych przez organ, jak też zgłoszenie wniosków dowodowych w postępowaniu drugoinstancyjnym, prowadzonym przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania – Miasto [...] wniosło o oddalenie w całości skargi, przyłączając się do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2022 r., orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie uwzględnić należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z sentencją którego, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W ocenie Sądu organ dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i Sąd w całości podziela wszystkie te ustalenia, przyjmując je za własne. Ustalenia te zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji i powołane we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbędnym ich ponowne przywoływanie w całości. W kwestiach najistotniejszych należy jednak powołać, że pierwotnie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony 20 listopada 1998 r. a w dniu 14 kwietnia 2000 r. żądanie zwrotu zostało rozszerzone o pozostałą cześć nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowe działki ewidencyjne stanowią część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...] i zostały objęte decyzją Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] o ustaleniu lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Działki znajdują się w granicach powołanej wyżej lokalizacji inwestycji, natomiast sporządzony plan realizacyjny [...] nie wskazywał szczegółowego zagospodarowania przedmiotowych działek. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...].06.1974 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek, które zostały wywłaszczone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Obecnie działki objęte wnioskiem stanowią własność [...]. W aktach sprawy znajduje się dokument sporządzony przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej - "Protokół z rokowań o sprzedaż-wywłaszczenie nieruchomości", z którego wynika, że Z. B. (dawny właściciel) wyraził zgodę na wcześniejsze wejście z teren (przed wypłatą odszkodowania) i z tego tytułu nie będzie wnosił żadnych roszczeń. Jednocześnie ze zgromadzonych dokumentów wynika również, że we wniosku z dnia 11 marca 1974 r. znak [...] Dyrekcja Rozbudowy Miasta zawnioskowała o podjęcie postępowania administracyjnego i wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu z równoczesnym przekazaniem w zarząd i użytkowanie Dyrekcji na okres trwania budowy osiedla – ww. wniosek dotyczył działki nr [...], sąsiadującej z dawną działką nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że osiedle [...] zostało zrealizowane, a ze zdjęć satelitarnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budowa tego osiedla rozpoczęła się przez złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości i nie istnieje podstawa do uznania, że przesłanka zbędności nastąpiła w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że budowa tak wielkiej inwestycji nie była możliwa w krótkim czasie i odbywała się sukcesywnie, w tym zagospodarowywanie poszczególnych działek ewidencyjnych. Oczywistym również jest, że dla potrzeb budowy osiedla niezbędne było również istnienie tzw. zaplecza budowlanego. Zdjęcie lotnicze wykonane w 1976 roku potwierdza, że teren był wykorzystywany jako zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego, bez którego nie powstałoby osiedle "[...]". W sprawie nie zostały zgromadzone żadne dowody, które uzasadniałby przyjęcie wersji skarżących, że teren działek wykorzystywany był do jakiś innych celów – nie związanych z budową osiedla. Całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie i okoliczności sprawy wskazują, że działki zostały wykorzystane pod budowę osiedla "[...]". Działki objęte były decyzją lokalizacyjną tego osiedla, położone w niedalekiej odległości od budowanych bloków i ulicy [...], co wynika ze zdjęć lotniczych. Na zdjęciu lotniczym z 1976 roku widoczne jest, że południowa część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zajęta jest pod teren bazy budowy, widoczne są budynki gospodarcze (magazynowe), stojące samochody, pozostała część działki przedstawia teren niezagospodarowany, na zdjęciu lotniczym z 1982 r. widoczna jest początkowa faza budowy budynków (fundamenty), a w części południowej działki baza budowy z budynkami magazynowymi, widoczne stojące samochody, na zdjęciu lotniczym z 1987 roku widoczne są budynki w końcowej fazie budowy, a w części południowej widoczne budynki bazy lub pozostałe po bazie budowlanej. W odniesieniu do działki nr [...] na zdjęciu lotniczym z 1976 roku widać, że działka przedstawia teren niezagospodarowany, na zdjęciu lotniczym z 1982 i 1987 na całej jej powierzchni widoczny jest budynek gospodarczy, a obecnie znajduje się tam transformator. Na zdjęciu lotniczym z 1976 roku widać, że działka [...] z obrębu [...] jest zajęta pod bazę budowy, na terenie widoczny budynek oraz składowana ziemia, na zdjęciu lotniczym z 1982 i 1987 r. widoczny jest teren zajęty pod dwa budynki (część budynków). Obecnie działka stanowi niezagospodarowany teren. Na zdjęciu lotniczym z 1976 roku działka [...] zajęta jest pod bazę, na działce widoczna część budynku magazynowego, na zdjęciu lotniczym z 1982 i 1987 r. widoczny jest budynek, na zdjęciu lotniczym z 1990 widoczna część budynku mieszkalnego [...] (pozostała część budynku na działce ew. nr [...]), obecnie działka stanowi teren utwardzony oraz wjazd – zjazd do budynku znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...]. Na powoływanych powyżej zdjęciach widoczna jest również realizacja budynków mieszkalnych i ulic osiedla [...] (ul. [...]). Okoliczność, że nie pobudowano na przedmiotowych działkach bloków mieszkalnych osiedla nie niweczy zrealizowania na nich celu wywłaszczenia, skoro tym celem była budowa osiedla a nie zabudowanie konkretnymi budynkami. Wykorzystania działek zgodnie z celem wywłaszczenia nie podważa również okoliczność, że usytuowane na nich zostało zaplecze budowane. Oczywistym jest, że zaplecze stanowi tymczasową i przejściową formę zagospodarowania terenu, ale jego istnienie było niezbędne do wybudowania osiedla jako całości. Ponadto ów charakter tymczasowości nie stanowi sam w sobie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, skoro przedmiotowe działki przez szereg lat były wykorzystywane w procesie budowy osiedla. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że "obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17)" ( wyrok NSA z 7.06.2022 r. I OSK 1065/19, CBOiSA). Ponadto nawet wykorzystanie terenu pod "tymczasowe" formy zagospodarowania nie uzasadnia zwrotu nieruchomości. W wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie I OSK 2866/19 NSA wskazał m.in. "Trafnie przyjęto, iż jako budowę metra należy rozumieć nie tylko działania prowadzone na terenie przez który, przechodzi tunel metra, ale również na nieruchomościach, które są wykorzystywane w czasie budowy. Wobec tak zakreślonego celu wywłaszczenia, samo zapewnienie terenu służącego dla zrealizowania zakładanego na wiele lat przedsięwzięcia w poczet budowy metra należy uznać za cel publiczny, uzasadniający odjęcie własności nieruchomości. Nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy na terenie (bądź pod nim) nieruchomości objętej wnioskiem coś wybudowano. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, że przedmiotowa działka stanowiła drogę wykorzystywaną przy budowie metra." Sąd w składzie orzekającym podziela również pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 18 października 2022 r. sygn. I OSK 2053/21, który wskazał, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie może to oznaczać, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu powinna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14)(...) W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14)." Z uwagi na powyższe uznać należy, że ocena organu była prawidłowa, ponieważ nieruchomości objęte żądaniem zwrotu zostały przed dniem złożenia wniosku o zwrot wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia pod budowę osiedla [...]. Nie mają też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w jaki sposób właściciel wykorzystuje te nieruchomości na dzień dzisiejszy i czy w jakiejś części działki te nie są obecnie trwale zagospodarowane. Wywłaszczenie na cele budowy osiedla dotyczyło wszystkich działek ewidencyjnych, wszystkie one zostały wykorzystane pod zaplecze budowlane, a fakt, że końcowo działka [...] nie została zabudowana ani nie zagospodarowana w sposób uporządkowany, nie zmienia faktu, że również ona była wykorzystywana do budowy osiedla, zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto oczywistym jest, że w przypadku realizacji tak złożonych inwestycji jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze objętym wywłaszczeniem zostają w całości zabudowane bądź w jakiś sposób trwale zagospodarowane, co nie oznacza, że z tego powodu nie stanowią części osiedla. Niejednokrotnie wtórne podziały ewidencyjne, położenie działek, ich wielkość i struktura własnościowa działek sąsiednich, stanowią istotne ograniczenie dla umiejscowienia na nich trwałych obiektów budowlanych. Dodatkowym argumentem potwierdzającym wykorzystanie nieruchomości na cele związane z budową osiedla jest późniejsze wybudowanie na działkach [...], [...] i [...] pawilonów usługowych. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] zostały objęte decyzją nr [...] (zamienną) z dnia [...].02.1981 r. w przedmiocie realizacji inwestycji budowy zespołu rzemieślniczych pawilonów produkcyjno-usługowych, zgodnie z planem szczegółowym osiedla budownictwa wielorodzinnego [...]. Ww. decyzja jednocześnie anulowała decyzję nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji wydaną dla Izby Rzemieślniczej oraz decyzję o lokalizacji nr [...] z [...].07.72 r. wydaną dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta. Z kompleksowych wytycznych urbanistycznych do ww. decyzji wynika, że teren nią objęty był położony w osiedlu [...], natomiast w warunkach realizacji inwestycji wskazano, że projekt realizacji należy uzgodnić z generalnym projektantem osiedla [...]. W wytycznych opisano stan istniejący terenu (na 81 rok) jako: częściowo nieużytek, częściowo zajęty pod bazę zaplecza technicznego [...], której termin użytkowania ustalony jest do końca 1980 r. Postanowienia wydanej decyzji nr [...] wskazywały jednoznacznie, że teren nią objęty był położony na osiedlu [...] i nakazywały dokonanie uzgodnień w zakresie zagospodarowania terenu z głównym projektantem właśnie osiedla [...]. Planowane pawilony miały niewątpliwie funkcje usługowe dla mieszkańców osiedla [...] ponieważ z załącznika do pisma Izby Rzemieślniczej z dnia 6.07.1987 r. wynika, że na terenie objętym ww. decyzją powstały m. in. piekarnia, bar kawowy, kwiaciarnia, sklep zoologiczno- wędkarski, smażalnia pączków, pawilony świadczące usługi w zakresie krawiectwa i mechaniki pojazdowej. Oprócz pawilonów wybudowano też stację transformatorową, która została posadowiona na działce ew. nr [...]. Z uwagi na obszerny materiał dowodowy w tym zakresie nie było podstaw aby gromadzić jakieś dodatkowe dowody, w tym na okoliczność faktu, czy zostały faktycznie przeprowadzone uzgodnienia z głównym projektantem osiedla [...] czy też nie. Na działce [...] wybudowano natomiast pawilon usług fotograficznych. Działka ta została objęta decyzją nr [...] z dnia [...].10.1985 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej w postaci pawilonu usług fotograficznych, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 6.12.1982 r. Wybudowanie pawilonu usług fotograficznych również wpisuje się w realizację obiektów usługowych na potrzeby mieszkańców osiedla [...]. Zgodzić się należy z oceną organu, że realizacja – nawet na podstawie odrębnych decyzji lokalizacyjnych w terenie przeznaczonym w akcie wywłaszczeniowym pod budowę osiedla mieszkaniowego infrastruktury służącej powstałemu osiedla (pawilony usługowe) nie niweczy celu wywłaszczenia, nie pozbawia tej działki ogólnie przyjętej dla niej funkcji i nie pozostaje w sprzeczności z jej przeznaczeniem. Świadczy natomiast o tym, że działka wykorzystywana była w ramach swojej funkcji usługowo-handlowych i służy mieszkańcom osiedla. Argument skarżących dotyczące położenia pawilonów w oddaleniu od budynków mieszkalnych nie stanowi o braku więzi z zabudową mieszkaniową osiedla. Oczywistym jest, że budowa osiedla wiąże się z szeregiem zadań inwestycyjnych, jest procesem wieloetapowym, rozłożonym w czasie i na określonym terenie. Trudno oczekiwać, że cała infrastruktura osiedla zostanie umieszczona w jednej lokalizacji i nie będzie oddzielona od innej części osiedla ulicami. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na dopuszczalność modyfikacji celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy potrzeby mieszkańców będą je uzasadniać. Modyfikacja ma się mieścić w zakresie celu podstawowego i nie ma przy tym znaczenia kto zbudował konkretną infrastrukturę. Decydujące jest to, czy charakter wybudowanej infrastruktury jest nierozerwalnie związany z obsługą osiedla i czy służy mieszkańcom osiedla (wyrok NSA z 30.04.2020 r. sygn. akt I OSK 1116/19, CBOiSA). W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6, 7, 8 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 107 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił, że usytuowanie na działkach objętych wnioskiem zwrotowym bazy budowlanej a po jej likwidacji pawilonów usługowych, świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w dacie przed dniem złożenia wniosku o zwrot. O wykorzystaniu działek pod zaplecze budowlane przesądza całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zdjęcia lotnicze, na których widoczna jest baza budowlana, budynki bazy, pryzma piachu, samochody ciężarowe, a obok realizowane osiedle mieszkaniowe [...] – budowa bloków. Na kolejnych zdjęciach widoczna jest realizacja pawilonów usługowych. Z uwagi na zajęty obszar pod osiedle, oczywistym jest, że niektóre działki pod nie wywłaszczone znajdować się będą na obrzeżu osiedla, co nie oznacza, że nie mogą one być wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Również usytuowanie wjazdu na zaplecze budowane od ul. [...] nie neguje powyższego, tym bardziej, że ze zgromadzonych zdjęć wynika, że przebiegająca pomiędzy przedmiotowymi działkami a częścią osiedla, na której budowane były bloki mieszkalne ul. [...] była wtedy również dopiero budowana. Niewątpliwie budowa osiedla zbiegła się w czasie z budową ulicy [...], która znajdowała się w granicach lokalizacji osiedla [...] (cześć południowa), co wynika z porównania opracowania geodety K. C., który wyznaczył granice dawnej działki nr [...] w rozliczeniu z aktualnymi działkami i umiejscowieniem ulicy wynikających z aktualnych danych geoportalu i znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych. Nie było potrzeby gromadzenia w sprawie dodatkowego materiału dowodowego związanego z lokalizacją i realizacją samej inwestycji w postaci ulicy. [...] niewątpliwie znajduje się ona w lokalizacji osiedla. Jak już wcześniej wskazano, możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia, stąd po wykorzystaniu terenu pod zaplecze budowlane teren został przeznaczony na cele budowy pawilonów usługowych. Brak wskazania powyższego w treści decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. i decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 1974 r. nie niweczy faktu, że działki już w 76 r. zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia a w późniejszym okresie również, w związku z budową pawilonów usługowych. Wbrew zarzutom skargi organ nie rekonstruował celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów powstałych już po wywłaszczenia, ale wskazał, że już z decyzji lokalizacyjnej, decyzji zatwierdzającej plan realizacyjnych osiedla [...] oraz decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że działki zostały wywłaszczone w celu realizacji celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. W odniesieniu do zarzutów dotyczących opinii biegłego M. W., to wskazać należy, że biegły dokładnie opisał co znajdowało się na poszczególnych działkach w konkretnych latach. Brak jest podstaw by kwestionować te opisy. Tym bardziej, że naoczna weryfikacja poszczególnych zdjęć z opisem dokonanym przez biegłego w opinii nie pozwala na zanegowanie tych opisów. Okolicznością niezależną od biegłego jest jakość zdjęć. Nie mniej jednak organ dokonał analizy dowodu w postaci przedmiotowej opinii i w przekonaniu Sądu ocena organu nie jest oceną dowolną, a dokonaną w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ja wskazał organ, nie wziął on pod uwagę wniosków biegłego, który wskazał, że na działkach miały znajdować się również budynki mieszkalne. Takie budynki, co wynika z całokształtu materiału dowodowego, nie znajdowały się na przedmiotowych działkach. Nie mniej jednak te stwierdzenie zawarte w pierwotnym opisie zdjęcia z 1976 r. i we wnioskach opinii nie powodują, że należy odrzucić wszystkie ustalenia biegłego znajdujące się w opisach poszczególnych działek sporządzonych przez biegłego. Skarżący nie przedstawili dowodu w postaci innej opinii, nie było też powodu, aby zlecać sporządzenie opinii kolejnemu biegłemu, skoro materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Sam fakt, że skarżący nie zgadzają się z treścią opinii biegłego, nie może stanowić powodu do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty mogą zostać wyjaśnione na podstawie pozostałego materiału dowodowego. Brak było również podstaw do gromadzenia materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych sprzed 1972 r. Zgromadzone w aktach sprawy mapy z tego okresu nie potwierdzają, aby działki objęte wnioskiem były zabudowane, zresztą sami skarżący – następcy prawni dawnego właściciela nie wskazali, w jaki to sposób wywłaszczone działki były zagospodarowane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej i wywłaszczeniowej. Nie złożyli żadnych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane w sprawie przez organ. W ocenie Sądu nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia okoliczności związane z planistycznym przeznaczeniem terenu, skoro przepisy planów miejscowych uchwalane są w celu określenia sposobu zagospodarowania przestrzennego danego trenu. Późniejsze uchwalenie planu miejscowego dla obszaru działek objętych wnioskiem zwrotowym nie podważa prawidłowości ustaleń organu, że już w 1976 r. wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na cel budowy osiedla [...]. Podsumowując stwierdzić należy, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego, i zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o ich zwrot i do chwili obecnej stanowią część osiedla mieszkaniowego. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. i przepisów prawa materialnego. Wobec zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, brak było podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie zaistniały również przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym zdjęć satelitarnych wynika), że już 1976 r. działki były wykorzystywane pod cel wywłaszczenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, aby niezastosowanie ww. przepisu przez organ miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.