IV SA/Wa 1675/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieczfnia Kościelna 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w części ograniczającej ilościowo oraz odległościowo możliwość budowy nowych lub rozbudowy istniejących już ferm hodowlanych w K., Gmina [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w K., 2. zasądza koszty od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego W. L. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] października 2015 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy W. K. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. K. (zwaną w dalszej części "uchwałą" lub "studium"), w części określającej ograniczenia ilościowe oraz odległościowe dla przedsięwzięć polegających na budowie nowych i rozbudowie istniejących już ferm hodowli i chowu zwierząt i drobiu w miejscowości K. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej w dalszej części "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący, tj. adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazane w Studium ograniczenia w zakresie dopuszczalnej możliwości zagospodarowania tego terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 25 lutego 2016 r. , sygn. akt IV SA/Wa 3421/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny oraz uprawnienie skarżącego. Uchwała w sposób negatywny wpływa na jego sferę prawnomaterialną, gdyż uniemożliwia mu realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. W ocenie Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza jednak granic tzw. "władztwa planistycznego", chociaż prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie jak i pozostali mieszkańcy gminy. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy zdecydowała się na postawienie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu studium, które co do zasady ma jedynie wyznaczać kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i wobec tego, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. Zdaniem jednak Sądu nie byłoby możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób, intencji ograniczenia tej produkcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. L., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1316/16, w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania; w pkt 2 odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie błędnie przyjęto, iż wprowadzone w studium precyzyjne kryteria ilościowe i odległościowe w zakresie ograniczenia lokalizacji ferm hodowli zwierząt mieszczą się w granicach władztwa planistycznego Gminy i nie godzą w prawo własności skarżącego. Dalej wyjaśniono, że dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika z faktu, że skoro studium jest źródłem wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone jako składowe studium. W takim przypadku, osoby mające interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego winny w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium w zakresie, w jakim ustalenia planu będą miały charakter wynikowy wobec ustaleń studium. Oceniając merytorycznie wyrok WSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił, że ograniczenia polegające na ustaleniu górnej granicy rozmiarów produkcji, określonej w dużych jednostkach produkcyjnych (DJP) mogą zostać uznane za: "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu". NSA wyjaśnił, iż władztwo planistyczne gminy obejmuje uprawnienie do wprowadzenia powyższych ograniczeń, jednak ich dokonanie jest możliwe ewentualnie dopiero w planie miejscowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. W wyroku Sądu II instancji wskazano także, że nie jest też zasadny zarzut dotyczący pominięcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które skarżący uzyskał wcześniej od organu. Sąd nie miał bowiem obowiązku odnosić się do tej kwestii oceniając legalność zasad i trybu uchwalenia studium uwarunkowań. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie był także uzasadniony zarzut niewzięcia pod uwagę powszechnie znanego faktu, czyli przewagi na obszarze Polski wiatrów zachodnich. Przepis art. 106 § 4 P.p.s.a. stanowi, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma jednak fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który ww. uchylił wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę strony. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, opubl. CBOSA). Czyli tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, w związku z czym kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 28 marca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1316/18 Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wprowadzone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. K. precyzyjne kryteria ilościowe i odległościowe w zakresie ograniczenia lokalizacji ferm hodowli zwierząt nie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i godzą w prawo własności skarżącego. W tym zakresie należy powtórzyć za argumentacją przedstawioną w wyroku NSA (sygn.. akt II OSK 1316/16), iż stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Przepisy art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyznaczają zakres przedmiotowy (materialny) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Regulacje ust. 1 zawierają listę uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dotyczących stanu faktycznego zastanego na danym terenie – przykładowo odnoszących się do: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia (pkt 1), stanu ładu przestrzennego (pkt 2), stanu środowiska (pkt 3), stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5) – oraz uwarunkowań prawnych dotyczących przykładowo: wymogów ochrony ładu przestrzennego (pkt 2), wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), stanu prawnego gruntów (pkt 8), występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 12) czy też wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (pkt 15). W ramach uwarunkowań prawnych powinny być uznane również prawa o charakterze cywilnym, w tym prawo własności i użytkowania wieczystego, oraz wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości, a także uprawnienia o charakterze publicznoprawnym (por. komentarz do art. 10 autorstwa H. Izdebskiego i I. Zachariasza, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013). Artykuł 10 ust. 2 wymienia zaś "kierunki" zagospodarowania przestrzennego, którymi są ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie..., s. 98). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą precyzyjnych ograniczeń w zakresie rozmiaru działalności hodowlanej dopuszczalnej na terenie objętych studium, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które w znaczący sposób determinują charakter studium, jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy. Sposób ujęcia ustaleń studium, w odniesieniu do działek skarżącego jest wadliwy, skoro nie wyznaczają brzegowych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP oraz ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu dotyczącego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zawarte w treści studium, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu określonych terenów, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym. Jednoczesnie Sąd wyjaśnia, iż nie stwierdził nieważności uchwały, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zauważyć trzeba, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały tj. [...] lipca 2015 r. do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął już ponad rok, w związku z czym Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w części ograniczającej ilościowo oraz odległościowo możliwość budowy nowych lub rozbudowy istniejących już ferm hodowlanych w K., Gmina W. K. w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w K. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.