IV SA/Wa 1642/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant ref. Ewa Januszkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 2023 r. nr 2441/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...].

Wójt Gminy C. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust 1, art. 98 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn"), zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w sposób przedstawiony na mapie podziału, stanowiącej załącznik do decyzji. Jak wynika z decyzji: 1) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-zagrodową; 2) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną; 3) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej i zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn przeszła z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na decyzji, nie została ona zaskarżona w przewidzianym terminie. Stała się zatem ostateczna. W rozstrzygnięciu powołanej decyzji, w odniesieniu do działki nr [...] wskazano, że przechodzi na własność Gminy "bez odszkodowania". W uzasadnieniu stwierdzono, że "właściciel zrzeka się odszkodowania". W dniu wydania decyzji z [...] maja 2011 r. i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, opisana wyżej nieruchomość stanowiła własność L. S. i D. S.. D. S. w piśmie z 20 września 2022 r. wniosła do Starosty N. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0033 ha z obrębu [...], gm. C.. Wskazała w szczególności, że w sprawie nigdy nie było rokowań, a L. S. nigdy nie składał Gminie oświadczenia o rezygnacji z należnego małżonkom odszkodowania, jak też nigdy nie zawierał jakiegokolwiek na piśmie porozumienia z Wójtem Gminy na tę okoliczność. Starosta N. w pismach z 4 października 2022 r. i z 15 grudnia 2022 r. wystąpił do Wójta Gminy C. o przesłanie akt sprawy zakończonych decyzją podziałową z [...] maja 2011 r. nr [...], w tym dokumentów dotyczących podjętych negocjacji w sprawie wypłaty odszkodowania za ww. grunt, a także dokumentów będących podstawą do wskazania w przedmiotowej decyzji przejścia działki nr [...] na własność Gminy C. "bez odszkodowania". Wójt Gminy C. przy piśmie z 24 października 2022 r. przekazał Staroście N. odpis decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie negocjacji z właścicielami w sprawie wypłaty odszkodowania w ramach przedmiotowej decyzji, jak też dokumentów będących podstawą wskazania w rozstrzygnięciu decyzji przejścia działki nr [...] na własność Gminy C. "bez odszkodowania". Przy piśmie z 24 października 2022 r. Wójt Gminy C. przekazał pozostałe posiadane dokumenty, w tym wniosek L. S. 16 sierpnia 2010 r. o zaakceptowanie przez Wójta Gminy C. wstępnego projektu podziału nieruchomości, postanowienie Wójta Gminy C. z [...] września 2010 r. opiniujące pozytywnie podział nieruchomości, a także (niepodpisany) wniosek z 8 kwietnia 2011 r. D. i L. S. o wydanie decyzji zatwierdzającej dołączony do wniosku projekt podziału. W rozstrzygnięciu postanowienia z [...] września 2010 r., w odniesieniu do działki nr [...] wskazano, że przechodzi na własność Gminy "bez odszkodowania". W uzasadnieniu stwierdzono, że "właściciel zrzeka się odszkodowania". W żadnym z wyżej wymienionych wniosków nie wskazano, że wnioskodawca (wnioskodawcy) zrzeka (zrzekają) się odszkodowania. Starosta N. w piśmie z 16 stycznia 2023 r. wezwał D. S. do przedstawienia okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość gruntową, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy C. na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jednocześnie poinformował, że brak odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. D. S. stawiła się w Starostwie Powiatu N. w dniu 23 stycznia 2023 r. i oświadczyła, że nie są jej znane okoliczności zrzeczenia się odszkodowania, a także okoliczności wydania decyzji podziałowej. Starosta N. decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 ugn, odmówił ustalenia na rzecz D. S. odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Gminę C. na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...], położoną w obrębie [...], gm. C., oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. 0,0033 ha (część działki nr [...] o pow. 1,70 ha) oraz uwidocznioną na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2011 r. Organ pierwszej instancji umotywował rozstrzygnięcie zrzeczeniem się odszkodowania przez właścicieli. Odwołując się do zacytowanych wyżej sformułowań zawartych w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...] i postanowienia tego organu z [...] września 2010 r., stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy do kwestionowania zapisów prawomocnej decyzji stwierdzającej zrzeczenie się przez właścicieli odszkodowania za działkę nr [...]. D. S. odwołała się od decyzji Starosty N. z [...] marca 2023 r. do Wojewody Mazowieckiego, podnosząc, że nie nigdy ani ona, ani jej mąż nie podpisali zrzeczenia się praw do odszkodowania. Podniosła też, że nie została poinformowana o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości przez Gminę C.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 31 maja 2023 r. nr 2441/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy Starosta N. prawidłowo odmówił D. S. ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy C. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...]. Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja podziałowa nie została zaskarżona w terminie określonym i podlega wykonaniu. Odwołując się do treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...] i postanowienia tego organu z [...] września 2010 r., organ drugiej instancji podzielił argumentację Starosty N. W kwestii niedoręczenia stronie decyzji podziałowej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że D. S. może złożyć wniosek o wznowienie postępowania do właściwego organu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Odnosząc się do podniesionych we wniosku o odszkodowanie i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestii nieprowadzenia rokowań w sprawie odszkodowania, braku porozumienia w tej sprawie oraz niezłożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na twierdzenia te strona nie przedstawiła żadnych dowodów, a ponadto kwestie te nie podlegają rozpatrzeniu w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Jak skonstatował organ drugiej instancji, powyższe kwestie dotyczące: rokowań z Wójtem Gminy C., oświadczenia o rezygnacji z należnego małżonkom odszkodowania oraz porozumienia z Wójtem Gminy C. w zakresie odszkodowania poprzedzały wydanie decyzji podziałowej Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...], skoro w rozstrzygnięciu decyzji zostało wskazane sformułowanie "bez odszkodowania" oraz zwrot w uzasadnieniu tej decyzji "właściciel zrzeka się odszkodowania". D. S. zaskarżyła decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 2023 r. nr 2441/2023 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że odebrano jej i jej mężowi działkę, która nie do końca była potrzebna do inwestycji, odebrano pas ziemi, który dziś stanowi ugór między drogą a działką skarżącej, a dodatkowo stracone zostało całe zewnętrze ogrodzenie posesji. Skarżąca stwierdziła, że nie prowadzono żadnych negocjacji w spawie przejęcia działki nr [...], a Gmina nie posiada stosownego dokumentu podpisanego przeze nią i męża, że zrzekają się odszkodowania. Poinformowała, że nie podpisywała żadnego dokumentu o zrzeczeniu się działki, ani tym bardziej ogrodzenia. Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty N. z [...] marca 2023 r. nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 2023 r. nr 2441/2023, stanowił art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "ugn"). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "ugn"), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie natomiast do treści art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...], wydana na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust 1, art. 98 ust. 1 i art. 93 ugn, którą zatwierdzono podział nieruchomości objętej księga wieczysta nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w sposób przedstawiony na mapie podziału stanowiącej załącznik do decyzji. Jak wynika z decyzji: 1) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-zagrodową; 2) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną; 3) wydzielona działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej i zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn przeszła z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na decyzji, nie została ona zaskarżona w przewidzianym terminie. Stała się więc ostateczna. W świetle akt sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca i jej mąż L. S., będący w dniu wydania powołanej decyzji Wójta Gminy C. i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności właścicielami nieruchomości, której podział zatwierdzono, na podstawi art. 98 ust. 1 ugn zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] przeznaczoną pod poszerzenie drogi gminnej. Zasadniczo zatem skarżąca jest uprawniona do ustalenia na jej rzecz odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 ugn. Należy jednak zaznaczyć, że w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 ugn dopuszczalne było zrzeczenie się przez właścicieli nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dniem, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nawet przed wydaniem tej decyzji. Jak już bowiem wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wprost dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 400/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/OI 1223/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 501/17 - dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z 3 października 2008 r. sygn. akt I CSK 125/08 - niepublikowany) i w piśmiennictwie dopuszcza się możliwość zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego). Sąd podziela zaprezentowane w powołanych wyrokach stanowisko. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne było skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie miało wynikać (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2058/20 – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji stwierdziły, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało odmówić ustalenia odszkodowania, ponieważ właściciele nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] zrzekli się odszkodowania. Powyższe ustalenie jest w ocenie Sądu błędne. Nie znajduje ono odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jedyne dokumenty, w których mowa jest o tym, że "właściciel zrzeka się odszkodowania", to powołana wyżej decyzja Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...] i postanowienie tego organu z [...] września 2020 r. W ich uzasadnieniach zawarto jednobrzmiące stwierdzenie, że "[...] wydzielona działka nr [...] leży na terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi gminnej i przechodzi z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym (...) decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a właściciel zrzeka się odszkodowania [...]". W rozstrzygnięciach decyzji i postanowienia stwierdzono natomiast, że "[...] wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej i zgodnie z art. 98 ust. 1 w/w ustawy przechodzą z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym (...) decyzja stwierdzająca podział stanie się ostateczna bez odszkodowania [...]". Należy przy tym zauważyć, że w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia decyzji podziałowej skarżącej lub dowodu na to, że L. S., który potwierdził odbiór tej decyzji, działał również jako pełnomocnik żony. W aktach sprawy brak jednak oświadczenia, czy to L. S., czy to D. S., o tym, że którekolwiek z nich zrzeka się odszkodowania za odjęte - wskutek wejścia do obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2011 r. i zyskania przez nią przymiotu ostateczności - prawo własności części nieruchomości. W piśmie z 24 października 2022 r. Wójt Gminy C. poinformował natomiast Starostę N., że "(...) w aktach brak jest dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie negocjacji z właścicielami w sprawie wypłaty odszkodowania w ramach przedmiotowej decyzji jak też dokumentów będących podstawą wskazania w sentencji decyzji Nr [...] przejścia działki [...] na własność Gminy C. bez odszkodowania". Skarżąca zaś, zarówno we wniosku o ustalenie odszkodowania, jak i w odwołaniu od decyzji Starosty N. z [...] marca 2023 r. jednoznacznie wskazała, że nigdy ani ona, ani jej mąż nie podpisali zrzeczenia się praw do odszkodowania, oraz że nie została poinformowana o nieodpłatnym przejęciu działki. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że wobec braku w aktach sprawy oświadczenia skarżącej lub L. S. o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod poszerzenie drogi publicznej, pozbawione podstaw jest twierdzenie organów obu instancji, że zrzeczenie się miało miejsce. Za dopuszczalne należy wprawdzie przyjąć zrzeczenie się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, niemniej samo stwierdzenie w jej uzasadnieniu lub w uzasadnieniu postanowienia opiniującego projekt podziału, że do takiego zrzeczenia doszło jest niewystarczające do ustalenia faktu zrzeczenia w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania. Przedmiotem postępowania kończącego się wydaniem decyzji na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn nie jest ustalenie odszkodowania. Zawarte rozstrzygnięciu decyzji stwierdzenie, że przejście na gminę własności nieruchomości wydzielonej w wyniku zatwierdzenia tą decyzją projektu podziału nieruchomości na własność gminy nastąpi bez odszkodowania pobawione jest zatem prawnego znaczenia i nie może być uznane w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za wiążące, ani nie może stanowić dowodu na to, że faktycznie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. To samo dotyczy zawartej w uzasadnieniu decyzji wzmianki o tym, że fakt taki miał mieć miejsce. Podobnie należy ocenić wagę analogicznych sformułowań zawartych w postanowieniu opiniującym projekt podziału. Co więcej, nawet gdyby zaakceptować stanowisko rozstrzygających w sprawie organów, które oparły twierdzenie o tym, że kwestia zrzeczenia się odszkodowania i porozumienia w tym względzie poprzedzały wydanie decyzji podziałowej, na sformułowaniach zawartych w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji podziałowej (oraz postanowienia opiniującego z [...] września 2010 r.), to z uzasadnienia tego wynika, że odszkodowania zrzeka się właściciel. W dniu wydania decyzji podziałowej i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] miała natomiast dwóch właścicieli – L. S. i skarżącą. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że odszkodowania miało zrzec się jedno z nich, przy czym nie wiadomo, które. Tak niespójne ze stanem prawnym nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej z [...] maja 2011 r. stwierdzenie zawarte w jej uzasadnieniu i w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2010 r. opiniującego wstępny projekt podziału tym bardziej niedopuszczalnym czyni dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie obejmującym okoliczność zrzeczenia się przez L. S. lub D. S. prawa do odszkodowania za działkę nr 70/1 w oparciu wyłącznie o treść wskazanych decyzji i postanowienia, bez choćby jednego innego dokumentu, który potwierdzałby, że złożenie takiego oświadczenia przez któreś z właścicieli faktycznie miało miejsce. W zakresie obejmującym ustalenie, że właściciele nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] zrzekli się odszkodowania, obie wydane w sprawie decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W aktach zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji nie ma bowiem dowodu na to, że do zrzeczenia się odszkodowania rzeczywiście doszło. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględni, że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], gm. C., zrzekli się odszkodowania z tytułu przejścia własności tego gruntu na rzecz Gminy C.. Dowodem takim nie jest w szczególności decyzja Wójta Gminy C. z [...] maja 2011 r. nr [...], ani postanowienie tego organu z [...] września 2010 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.