IV SA/Wa 1642/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], którym to SKO uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w całości. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 8 lutego 2016 r. M. K. (dalej: "wnioskodawca") wystąpił do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory o obsadzie [...] z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę o pojemności 990 m3 i zbiornikiem na ścieki bytowe o pojemności 9,5 m3, na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., SKO utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2507/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o prowadzonym postępowaniu w sprawie. Przy piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. wnioskodawca przedłożył do akt sprawy decyzję z dnia [...] października 2017 r. (nr [...]), którą Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego na działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia 8 lutego 2016 r. - do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przed WSA w sprawie dotyczącej przedsięwzięcia na tej samej działce, tj. dotyczącej ustalenia inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku inwentarskiego - obory, we wschodniej części działki nr ew. [...], przy granicy z działką nr [...] (istniejącego) na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z uzasadnieniem decyzji SKO z dnia [...] listopada 2019 r., w przypadku skierowania sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy do sądu, nie mogą się toczyć dla tej samej działki kolejne postępowania ustalające warunki zabudowy. Wobec powyższego, organ I instancji uznał za konieczne zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA (sygn. akt IV SA/Wa 2176/19). Zażalenie na powyższe postanowienie, złożył wnioskodawca podając, iż ani w decyzji SKO, ani w wyroku WSA nie doszukał się wytycznych co do tego, iż dla jednej działki nie mogą toczyć się dwa odrębne postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem wnioskodawcy, wyrok w sprawie IV SA/Wa 2176/19 dotyczy odrębnego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zaś organ I instancji bezzasadnie zawiesił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że podstawy zawieszenia postępowania zostały uregulowane w art. 97 § 1 i 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej: "k.p.a."). Powołując się na treść art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał na obligatoryjne i fakultatywne przyczyny zawieszenia postępowania. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie jako przyczynę zawieszenia postępowania z urzędu w rozpoznawanej sprawie, wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, że postępowanie zostaje zawieszone do czasu rozstrzygnięcia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. do czasu zakończenia postępowania przed WSA w sprawie dotyczącej przedsięwzięcia na tej samej działce, albowiem nie mogą się toczyć dla tej samej działki kolejne postępowania ustalające warunki zabudowy. SKO powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Zdaniem organu II instancji, o zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k p a., obligującej organ do zawieszenia postępowania, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia - musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Gdy w sprawie natomiast wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO podkreśliło, że rozpoznanie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym, zaś organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie organu II instancji, tego rodzaju zależności nie da się zaobserwować na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wbrew temu co wskazał organ I instancji, w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2507/17 wydanym w niniejszej sprawie, ani również tutejsze SKO w treści decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nie wskazały, iż w przypadku skierowania sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy do sądu, nie mogą toczyć się dla tej samej działki kolejne postępowania ustalające warunki zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie brzmienia przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma przeszkód, by dla tej samej nieruchomości organ wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy - nawet na rzecz różnych wnioskodawców. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z całą pewnością nie może być fakt, iż przed WSA zapadł dnia 30 stycznia 2020 r. wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2176/19 (oddalający skargę na decyzję SKO, którą utrzymano w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Wójta na wnioskodawcy), który dotyczy zupełnie odrębnej inwestycji, realizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Końcowo, SKO wskazało, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję (odpowiednio - postanowienie) o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza natomiast sytuację, w której wskutek braku podstaw prawnych lub faktycznych nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie zawieszenia, bowiem nie było przepisu prawa materialnego, który zezwalałby na uznanie organowi I instancji, iż w sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, o którym ustawodawca mówi w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła uczestniczka postępowania administracyjnego E. O. (dalej: "skarżąca"), zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo, że materiał dowodowy w sprawie nie uprawniał do wydania postanowienia w oparciu o ww. przepis; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj., że w omawianej sprawie materiał dowodowy nie dał podstawy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego; 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że w omawianej sprawie nie występuje przesłanka zawarta w tym przepisie uprawniająca do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że w jej ocenie Wójt prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji słusznie zauważył, że nie mogą toczyć się dwa odrębne postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej działki. Skarżąca podniosła ponadto, że wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2176/19, dotyczący ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku inwentarskiego o obsadzie docelowej do [...] (obora) zrealizowanej na części działki o nr ew. [...] w miejscowości [...] (gm. [...]), jest nieprawomocny (została złożona skarga kasacyjna). Skarżąca podniosła również, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, że postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczą obiektów o takiej samej funkcji (obór, jedna o obsadzie docelowej do [...], a druga o obsadzie [...]) na tej samej działce. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, które po ponownej analizie akt sprawy oraz treści zaskarżonego postanowienia, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi odpowiedź na zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na toczące się inne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji zlokalizowanej w ramach tej samej działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium w treści decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] wskazało, iż w przypadku skierowania sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy do sądu, nie mogą toczyć się dla tej samej działki kolejne postępowania ustalające warunki zabudowy Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wbrew temu co wskazał organ I instancji i twierdzeniom skargi, w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2507/17 wydanym w niniejszej sprawie, ani również Kolegium w treści decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nie wskazały jak wyżej. Zaznaczyć należy, że stanowisko Kolegium w tej sprawie zostało wyraźnie podkreślone w zaskarżonym postanowieniu, jak również w odpowiedzi na skargę. Rację ma organ odwoławczy, że na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma przeszkód, by dla tej samej nieruchomości organ wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy - nawet na rzecz różnych wnioskodawców. Warunkiem wydania kolejnej tego rodzaju decyzji jest to, że wniosek dotyczyć będzie innej (nie tej samej) inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie. Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W takiej sytuacji odpisy decyzji doręcza się do wiadomości pozostałym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy można wydać na rzecz nieograniczonej liczby wnioskodawców. Uzyskanie przez jednego z wnioskodawców takiej decyzji nie ogranicza możliwości wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innych wnioskodawców. Decyzje te mogą dotyczyć różnych rodzajów inwestycji, ale ich przymiotem może być również ten sam typ inwestycji (zob. wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2114/10, LEX nr 1138075). Możliwość wydania wielu decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, ale w sprawie innej zabudowy (zob. wyrok NSA z 5.02.1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4, poz. 141). Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (wyrok NSA z 10.12.2008 r., II OSK 1566/07, LEX nr 529537) (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ powinien sprawdzić, czy złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy innej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że sprawa, w której zapadł wyrok sygn. akt IV SA/Wa 2176/19 dotyczy innej, odrębnej inwestycji, tj. rozbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego - obory, we wschodniej części działki nr ew. [...], przy granicy z działką nr [...] (istniejącego) na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] gmina [...]. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory o obsadzie [...] z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę o pojemności 990 m3 i zbiornikiem na ścieki bytowe o pojemności 9,5 m3, na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, bez znaczenia w sprawie jest, że ww. inwestycje dotyczą obiektów o takiej samej funkcji (obór, jedna o obsadzie docelowej do [...], a druga o obsadzie [...]) na tej samej działce. Są to inne inwestycje. Ich przedmioty są odrębnie zakreślone przez wnioski inwestora. Prawidłowo więc organ uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji. Koniecznym było więc uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w skardze przepisów. W szczególności prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i prawidłowo oceniono, że brak było podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem koniecznym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. Wskazać należy również, że nawet w uzasadnieniu do wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/19 Sąd mając na względzie podniesione w uzasadnieniu skargi wątpliwości odnośnie możliwości wydania dwóch decyzji - wskazał, że istnieje możliwość wydania na ten sam teren nawet kilku decyzji o warunkach zabudowy dla odmiennych inwestycji. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.