IV SA/Wa 1609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy oddala skargę.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Z. (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy C. (dalej: organ) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy C. – z uwagi na przekroczenie kompetencji ustawowej przy ustalaniu w jej załączniku warunków, jakie powinna spełniać baza transportowa przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie takiego zezwolenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 1 pkt 1 § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej dotyczącej możliwości określenia wymagań co do wyposażenia technicznego. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności załącznika zaskarżonej uchwały w części, tj. jego § 2 ust. 6 zdanie drugie, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego z kosztami zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na znacznej części kraju i w jej ramach musi wystąpić o wydanie wspomnianego zezwolenia w Gminie C. Aby je uzyskać, musi spełnić warunki, do których określenia zobowiązany jest organ, m.in. w zakresie opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań wchodzących w skład planowanej działalności gospodarczej. Zgodnie z § 2 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, przedsiębiorca taki powinien udokumentować posiadanie odpowiednio urządzonej/wyposażonej bazy transportowej zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach budowlanych, sanitarnych/o ochronie środowiska, a baza ta powinna być nieruchomością ogrodzoną z placem o utwardzonej, nieprzepuszczalnej nawierzchni. Zdaniem skarżącej, określenie tego wymogu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z uwagi na sformułowanie wymagania nie dotyczącego wyposażenia technicznego. Spółka wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, ale nie otrzymała odpowiedzi, przy dodatkowym braku zmiany przez organ uchwały, czy jej załącznika. Wprawdzie pojęcie "wyposażenie techniczne" nie jest wyjaśnione w przepisach, ale w ocenie skarżącej należy je rozumieć zgodnie z definicją słownikową. Ponadto, przekroczenie uprawnienia kompetencyjnego dotyczy nieprzepuszczalności nawierzchni, tj. możliwości technicznych, które spowodowałyby spełnienie tego wymogu, co z kolei miałoby wpływ na znaczny wzrost kosztów i negatywnie wpłynęłoby na środowisko naturalne. Zdaniem skarżącej, żadne rozwiązania technologiczne w tym względzie nie mogłyby jednak zostać uznane za wyposażenie. Prowadzi to do konkluzji, że warunki dotyczące konieczności posiadania bazy transportowej o nieprzepuszczalnej nawierzchni stanowi przekroczenie granic kompetencji przyznanych radom gmin ustawą. W odpowiedzi na skargę Gmina C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ m.in. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż treść § 2 ust. 6 zdanie drugie załącznika do kwestionowanej uchwały jest niezgodna z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Organ zwrócił uwagę na różne rodzaje nieprzepuszczalnych powierzchni, które wbrew stanowisku skarżącej mogą być uznane za wyposażenie. Zgodnie z przedmiotową uchwałą baza ma być odpowiednio urządzona i wyposażona, a utwardzenie i nieprzepuszczalność odnosi się już do samego gruntu, nie zaś do wyposażenia. W konkluzji organ uznał, że analizowana uchwała odpowiada treści rozporządzenia z dnia 14 marca 2012 r., gdyż zawiera zapisy określone w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając skargę w zakreślonych powyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna. Z art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.; dalej: ustawa) wynika, że na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia (ust. 1 pkt 2), zaś rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań ust. 3a). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że skarżąca jest przedsiębiorcą, o którym stanowią cytowane przepisy, zaś kwestionowana uchwała została wydana na ich podstawie. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle powyższej regulacji nie był więc kwestionowany i również nie budził wątpliwości interes prawny Spółki w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do tut. Sądu. Zauważyć trzeba, że art. 7 ust. 7 ustawy dał ministrowi właściwemu do spraw klimatu delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Na tej podstawie Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. poz. 299). Z jego § 1 pkt 1 lit. b wynika, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, dotyczące opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do bazy transportowej – określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Na podstawie powyższych przepisów organ uchwalił przedmiotową uchwałę, której § 6 ust. 2 zdanie drugie, w odniesieniu do bazy transportowej przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy C. stanowi, że powinna być ona nieruchomością ogrodzoną z placem o utwardzonej, nieprzepuszczalnej nawierzchni. Sporna w sprawie była kwestia, czy tak sformułowany przepis jest przekroczeniem kompetencji ustawowej przy ustalaniu warunków dotyczących opisu wyposażenia technicznego odnośnie wymagań, jakie powinna spełniać taka baza transportowa. Zdaniem Sądu, nie można podzielić zastrzeżeń skarżącej w tym względzie. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że prawodawca wprost przewidział uregulowanie tych kwestii w uchwale rady gminy. Ustawodawca dał więc samorządom gminnym uprawnienie do określenia w akcie prawa miejscowego wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a w rozporządzeniu uregulowany został szczegółowy sposób określania tych wymagań. Polemizowanie z tym, czy plac o utwardzonej, nieprzepuszczalnej nawierzchni jest wyposażeniem technicznym jest nie na miejscu w świetle przytoczonych przepisów i jest próbą niedopuszczalnej ingerencji w autonomię organu samorządu. Podobnie nie może odnieść skutku powoływanie się na kwestie technologiczne, ekonomiczne, czy wreszcie ochrony środowiska. Pierwsze dwie nie mają żadnego znaczenia dla określenia wymagań co do wyposażenia technicznego bazy transportowej, zaś dbałość o trzecią niewątpliwie stanowiła jedną z przesłanek takiego, a nie innego sposobu uregulowania przedmiotowej sprawy. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wykazała, że kontestowany przez nią przepis zaskarżonej uchwały nie jest precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający jej dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy § 2 ust. 6 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały w pełni odpowiada wymogom cytowanych wyżej przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, z których wynikałyby przeciwne wnioski. Także powoływanie się na sposób uregulowania przedmiotowej kwestii w uchwałach innych samorządów nie może być uznane za skuteczne, gdyż organy tych samorządów mają autonomię w tym względzie, ograniczoną jedynie powołanymi wyżej ramami prawnymi. Nie ma więc jednego, prawnie dopuszczalnego sposobu określenia wymagań dotyczących wyposażenia technicznego bazy transportowej przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. To, że dana regulacja odpowiada takiemu przedsiębiorcy nie może być podstawą kwestionowania regulacji, które z jego subiektywnego punktu widzenia są dla niego niekorzystne. W związku z powyższym nie sposób uznać, aby zaskarżony akt prawa miejscowego mógł być kwalifikowany jako przekroczenie kompetencji ustawowej we wskazanym w skardze zakresie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.