IV SA/Wa 1550/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj,, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Sylwia Replińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 maja 2023 r. nr KOA/6108/Wo/22 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.A. kwotę 300,00 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

IV SA/Wa 1550/23 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 maja 2023 r., nr KOA/6108/Wo/22 po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Wójta Gminy M. Nr [...] z [...] listopada 2022 r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem z 9 grudnia 2022 r., nakazującej W. A. oraz A. A., właścicielom działki nr [...] w [...] Kolonii montaż rynny ujmującej wody opadowe spływające z zadaszenia nad tarasem na tyłach budynku położonego na ww. działce oraz wykonanie obniżenia terenu wzdłuż podmurówki ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...] oraz nakazującej S. K., właścicielowi działki nr [...] w [...] wykonanie ukształtowania terenu zgodnego z naturalnym kierunkiem spływu w kierunku północnym/północno-zachodnim w stronę rowu melioracyjnego U-1/2, a także wskazującej, że ww. prace należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna orzekło o: 1. stwierdzeniu naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...]; 2. zobowiązaniu W. A. oraz A.i A., właścicieli działki nr [...] w obrębie [...] do: a. montażu rynny ujmującej wody opadowe spływające z zadaszenia nad tarasem na tyłach budynku posadowionego na działce nr [...]. Woda z rynny powinna być wyprowadzana w miejsce, w którym spadek terenu działki nr [...] jest w kierunku przeciwnym do działek nr [...] i [...] lub do drenażu w ul. [...]; b. wykonania na działce nr [...] obniżenia terenu wzdłuż podmurówki ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...]. Teren należy obniżyć tak aby przy samej podmurówce powstało zagłębienie o głębokości ok 6 cm przy betonowym cokole i 3 cm w odległości ok 1 m od cokołu; 3. zobowiązaniu S. K., właściciela działki nr [...] w obrębie [...] [...] do wykonania na ww. działce ukształtowania terenu zgodnego z naturalnym kierunkiem spływu w kierunku północnym/północno-zachodnim w stronę rowu melioracyjnego U-l/2. Rzędne w okolicy działki nr [...] powinny być niższe niż rzędne betonowej podmurówki ogrodzenia na tej działce (104,45 m n.p.m.). 4. wykonaniu prac wskazanych w pkt 2 i 3 w terminie 6 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji; 5. odmowie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] obręb [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. M.i B. A. (właściciele działki nr [...]), 27 listopada 2018 r. wnieśli do Wójta Gminy M. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie terenu na działce nr [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z 31 maja 2021 r., Nr [...] nakazał W. A. oraz A. A., właścicielom działki nr [...], a także Ł. M., właścicielowi działki nr [...] wykonanie określonych w decyzji działań w terminie do 31 sierpnia 2021 r. Odwołanie, od tej decyzji wniosła A. A.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z 9 grudnia 2022 r., nakazał W. A. oraz A. A., właścicielom działki nr [...] w [...] montaż rynny ujmującej wody opadowe spływające z zadaszenia nad tarasem na tyłach budynku położonego na ww. działce oraz wykonanie obniżenia terenu wzdłuż podmurówki ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...] oraz nakazał S. Kł., właścicielowi działki nr [...] w [...] wykonanie ukształtowania terenu zgodnego z naturalnym kierunkiem spływu w kierunku północnym/północno-zachodnim w stronę rowu melioracyjnego U-l/2, a także wskazał, że ww. prace należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. K. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przytoczył treść art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.). Organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie wystąpienie łącznie następujących okoliczności: 1. zaistnienia zmiany stanu wody na określonym gruncie; 2. spowodowania tej zmiany przez właściciela tego gruntu; 3. szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie; 4. istnienia adekwatnego (czyli normalnego, typowego, przeciętnego) związku przyczynowego między zmianą stanu wody dokonaną przez właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich. Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, iż wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne tj. wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie w obrębie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...]. Ze sporządzonego w dniu 14 czerwca 2022 r. opracowania dot. zmiany stanu wody na działkach nr ew. [...] i [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...] wynika, że: 1. odnośnie działki nr [...]: - w związku z budową domu na tej nieruchomości wykonano podwyższenie terenu - właściciel działki wykonał urządzenia przejmujące wody opadowe spływające z dachu jego posesji - nie zaobserwowano bezpośredniego spływu wód z działki nr [...] na działkę nr [...] 2. odnośnie działki nr [...]: - w związku z budową domu na tej nieruchomości wykonano podwyższenie terenu - pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] została wykonana podmurówka betonowa jednak teren jest praktycznie równy z podmurówką co umożliwia spływ powierzchniowy na podmurówkę - właściciel działki wykonał w obrębie nieruchomości szereg urządzeń służących ujmowaniu wód opadowych i zapobiegających ich spływowi na działki sąsiednie nr [...] i [...] 3. odnośnie działki nr [...]: - działka została podniesiona w związku z czym zaburzone zostały pierwotne spadki terenu w stronę rowu melioracyjnego - układ terenu zakłóca naturalny spływ wód deszczowych oraz powoduje spływ wody z terenu działki w stronę działki nr [...] - teren działki nie jest równy, posiada szereg mniejszych i większych dołów co spowalnia spływ powierzchniowy wód w stronę działki nr [...] 4. odnośnie działki nr [...]: - rzędne terenu na tej działce nie uległy dużym zmianom na przestrzeni ostatnich lat - na terenie działki zainstalowano zbiorniki do ujmowania i retencjonowania wód opadowych pochodzących z dachu budynku - wokół działki znajduje się podmurówka betonowa utrudniająca odpływ powierzchniowy - podniesienie terenu działek sąsiadujących nr [...], [...] i [...] uniemożliwia swobodny odpływ wód oraz utrudnia gruntowy odpływ wód 5. odnośnie działki nr [...]: - rzędne terenu na tej działce nie uległy dużym zmianom na przestrzeni ostatnich lat - na działce nie znajdują się urządzenia do ujmowania czy odprowadzania wód gruntowych - wykonana wokół działki podmurówka betonowa utrudnia spływ powierzchniowy - podniesienie terenu działki sąsiadującej nr [...] powoduje spływ wód na tę działkę. We wnioskach końcowych biegły stwierdził, że brak jest podstaw aby jednoznacznie powiązać podtopienia działek nr [...] i [...] z powierzchniowym spływem wód z terenu działek nr [...] i [...] lecz wynikały one raczej z faktu spływu gruntowego z wyżej położonych działek na tereny niższe oraz ogólnego wysokiego poziomu wód gruntowych w okolicy. Biegły zaznaczył, że podwyższenie działek nr [...] i [...] zostało wykonane z zachowaniem na ich większej części naturalnych kierunków spływów wód powierzchniowych. Pewne obszary tych działek zostały ukształtowane ze spadkiem w kierunku tych działek zmieniając naturalny kierunek spływu wód. Dotyczy to jednak tylko części tych działek. Biegły zaznaczył, że obie zalewane działki posiadały i posiadają betonowe podmurówki blokujące możliwość swobodnego odpływu wód opadowych z terenu tych działek na działki sąsiednie w tym w szczególności działki nr [...] i [...]. Biegły zauważył ponadto, że podniesienie poziomu terenu działki nr [...] nie nosi znamion zmiany stanu wody na gruncie i nie jest przyczyną zwiększenia poziomu wód gruntowych na działce nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] biegły wskazał, że podniesienie terenu nosi znamiona zmiany stanu wody na gruncie, w wyniku którego może dojść do wystąpienia spływu powierzchniowego wód z jej terenu na działki sąsiednie nr [...] i [...] w przypadku wystąpienia opadu o bardzo dużej intensywności. Natomiast w przypadku działki nr [...] biegły wskazał, że zmieniono naturalny kierunek spływu wód, które obecnie spływają w kierunku działki nr [...] przyczyniając się do zwiększenia uwilgotnienia tej działki. Organ odwoławczy zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 529/18, stwierdził m.in., że: "Uzasadnione jest przyjęcie szerokiego ujęcia szkody na tle pojęcia zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może więc mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny, z tym jednak zastrzeżeniem, że potencjalność ta musi wykazywać cechę prawdopodobieństwa realnej (chociaż odroczonej) aktualizacji. ...". Z kolei w wyroku z 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 546/10 NSA wskazał, że: "dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (...) oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia". Organ podkreślił, że właściciele działek nr [...] i [...] zgłaszają, że szkody powstałe na ich działkach związane są z podtopieniami terenu jak również obumieraniem części roślin. W opinii zalecono zatem: 1. w przypadku działki nr [...] montaż rynny ujmującej wody opadowe spływające z zadaszenia nad tarasem oraz wykonanie obniżenia fragmentu terenu wzdłuż podmurówki ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...] w ten sposób by przy samej podmurówce powstało zagłębienie o głębokości ok 6 cm przy betonowym cokole i 3 cm w odległości ok. 1 m od cokołu. 2. w przypadku działki nr [...] należy natomiast wykonać kształtowanie terenu zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód w kierunku rowu U-1/2; rzędne w okolicy działki nr [...] powinny być niższe niż rzędne betonowej podmurówki ogrodzenia na tej działce (104,45 m n.p.m.). Organ zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że na działkach nr [...] i [...] nastąpiła zmiana stanu na gruncie ze szkodą dla działek nr [...] i [...]. Co prawda biegły w opinii wskazał, że zmiana stosunków wodnych na ww. działkach nie jest jedynym powodem do zawilgocenia gruntów na działkach nr [...] i [...] niemniej w opinii wskazano, że w przypadku ulewnych deszczy może dojść do spływu powierzchniowego z ww. działek na działki sąsiednie. Zasadne zatem było zobowiązanie właścicieli działek nr [...] i [...] do wykonania zalecanych w opinii prac. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zgodnie z opinią biegłego teren działki nr [...] podniesiono o ok 30 - 60 cm w porównaniu do rzędnych historycznych. Organ uznał, że w związku z faktem, że biegły nie stwierdził zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] powinno to znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o stwierdzeniu naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] obręb [...], o zobowiązaniu W. A. oraz A. A., właścicieli działki nr [...] w obrębie O. K. do montażu rynny ujmującej wody opadowe spływające z zadaszenia nad tarasem na tyłach budynku posadowionego na działce nr [...] i wykonania na tej działce obniżenia terenu wzdłuż podmurówki ogrodzenia od strony działek nr [...] i [...]. Należało także orzec o zobowiązaniu S. K., właściciela działki nr [...] w obrębie O. K. do wykonania na ww. działce ukształtowania terenu zgodnego z naturalnym kierunkiem spływu w kierunku północnym/północno-zachodnim w stronę rowu melioracyjnego [...], wykonaniu prac wskazanych w pkt 2 i 3 w terminie 6 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji oraz o odmowie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] obręb [...]. A. A. wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w zakresie dotyczącym działki [...]. W skardze zarzuciła, że Wójt Gminy nie wywiązał się z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu stron, do czego był zobowiązany, zwłaszcza przepisami art. 7 i 77 § 1 Kpa. Podniosła, że: 1. nie została udowodniona przesłanka szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na gruncie dz. [...] na działki sąsiednie. Zarówno właściciele dz. [...],[...],[...], PINB P. oraz rzeczoznawcy zgodnie stwierdzają, że taka sytuacja nie miała miejsca i żadne szkody nie wystąpiły, a sugerowanie wystąpienia szkód zalewania piwnicy, której nie ma, nie jest żadnym dowodem w sprawie. Tym samym zgodnie z opinią SKO, WGM "winien był wydać decyzję odmawiającą", 2. WGM, pomimo posiadanej wiedzy, nie uwzględnił wykonanej na działce [...] bogatej infrastruktury w pełni zagospodarowującej wody opadowe na jej terenie, dzięki której właśnie żadne szkody nie wystąpiły, 3. nie została prawidłowo wyjaśniona zasadnicza kwestia dotycząca podpowierzchniowego przepływu wód gruntowych na przedmiotowych działkach. Ze zgromadzonego materiału wynika wprost, że poziom zwierciadła wody gruntowej na dz. [...] jest ok. 1,5 m niższy, niż na dz. [...] i [...], co oznacza wprost, że to dz.\ jest podtapiana. Nie przeszkodziło to jednak w podjęciu przez WGM absurdalnej decyzji, niestety przez SKO zaakceptowanej, 4. WGM wbrew oczekiwaniom SKO nie przeprowadził właściwej analizy poziomu wody na przedmiotowych działkach, dz. [...] i działkach od strony ulicy G., leżących na terenie zalewowym, bez której jakakolwiek ocena prawidłowości stanu wody na gruncie jest bezwartościowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 maja 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w decyzji organu I instancji zawarto w odrębnych punktach rozstrzygnięcia dotyczące różnych stron prowadzonego wspólnie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli kilku nieruchomości, a odwołanie zostało wniesione wyłącznie przez właściciela działki o nr ew. [...]. Decyzja organu I instancji podlegała zatem zaskarżeniu w części, a nie w całości. Odwołujący się od niej właściciel działki o nr ew. [...] był uprawniony do wniesienia odwołania jedynie w zakresie własnego interesu prawnego, co oznacza, że nie mógł jej kwestionować w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego właścicieli działki o nr ew. [...]. Właściciele tej nieruchomości nie złożyli odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji określającej ich obowiązki w zakresie stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych w wyniku dokonanej przez nich zmiany stosunków wodnych na działce. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna, która jest rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Stosownie do treści art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Podmiot wnoszący odwołanie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia zawartego w wydanej przez organ I instancji decyzji zarówno w całości, jak też w części. Jednak zawsze w zakresie dotyczącym własnego interesu prawnego. Zaskarżenie decyzji organu I instancji w części jest możliwe wówczas, gdy stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i nie wpływa na treść całego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy decyzja organu I instancji zawiera odrębne rozstrzygnięcia co do obowiązków lub uprawnień różnych podmiotów, każdy z tych podmiotów może wnieść odwołanie od tej części decyzji, która go dotyczy. W takim przypadku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji w pozostałej jej części, która nie jest przedmiotem odwołania wniesionego przez określoną stronę, staje się ostateczna, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 16 k.p.a. Postępowanie odwoławcze oparte jest wyłącznie na zasadzie skargowości, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do działania z urzędu. Dlatego nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie od decyzji organu I instancji odwołał się tylko właściciel działki o nr ew. [...]. Odwołanie obejmowało więc samodzielną części decyzji dotyczącą jego sytuacji prawnej. W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego właścicieli działki [...], decyzja stała się ostateczna w związku z niewniesieniem odwołania i upływu terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę także w zakresie obejmującym niezaskarżoną odwołaniem część decyzji organu I instancji, co powoduje, że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest kwalifikowana wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 16 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego dotknięta jest kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddane zostało rozstrzygnięcie, które nie jest zgodne z treścią wskazanego przepisu. Wskazany w art. 138 § 1 k.p.a. katalog rozstrzygnięć możliwych do wydania przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Niezależnie od wcześniejszej oceny prawnej wyrażonej przez sąd, organ odwoławczy nie był upoważniony do uchylenia decyzji organu całości i orzeczenia co do istoty sprawy zarówno w zakresie obowiązków dotyczących właścicieli działki [...], ale też w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego właściciela działki o nr ew. [...]. Organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia dotyczącego właściciela działki nr ew. [...] mimo, że prowadzone wspólne postępowanie administracyjne dotyczyło także zmiany stanu wody na tej działce. Co do tego podmiotu postępowania nie zostało ono więc zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego została w tym przypadku wydana z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ o zasadności odmowy nałożenia obowiązków na ten podmiot orzekł po raz pierwszy dopiero organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, spowodowało, że niecelowe stało się odniesienie przez sąd do zarzutów skargi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobligowany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.