IV SA/Wa 1546/17

Dnia 12 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. U. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej M. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Główny Geodeta Kraju działając na postawie art. 138 § 1 pkt l w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty M. z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie L.. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 3 listopada 2009r. M. U. wniosła o "uregulowanie w ewidencji gruntów przebiegu granic działek nr [...],[...] i [...] zgodnie ze stanem prawnym". Starosta M. decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L., jednostka ewidencyjna W. w przedmiocie działek nr [...],[...] i [...]. Wskazana decyzja Starosty M. została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014r. nr [...]. W dniu 24 sierpnia 2015r. M. U. złożyła wniosek o "wprowadzenie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, zgodnie ze stanem faktycznym działki [...], objętej księgą wieczystą nr [...]". Po rozpoznaniu wniosku Starosta M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr [...], położonej w obrębie L., jednostka ewidencyjna W., objętej księgą wieczystą [...]. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty M. z dnia [...] lutego 2016r. Postanowienie to podlegało ocenie sądu administracyjnego co do jego zgodności z prawem. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016r., sygn. akt III SA/Kr 619/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016r. Pismem z dnia 5 czerwca 2016r., doprecyzowanym pismem z dnia 29 czerwca 2016r. M. U. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku M. U. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016r. M. U. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2017r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. M. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, zarzucając, że organ nie wykonał pełnej weryfikacji dokumentów i stanu faktycznego poprzez konfrontację zaskarżonego postanowienia z rzeczywistym stanem prawnym działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na regulację art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 j.t.) – dalej k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio również w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (wyrok NSA z 21 sierpnia 2013r., II GSK 978/13, LEX nr 1398072). Omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. "Branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pracownik organu podlega wyłączeniu w każdej sytuacji, tak, aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Nakaz wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji ma znaczenie z punktu widzenia zasady obiektywizmu wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1286/14 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (w trybie stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania) weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem zarówno o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu dotyczy więc wszelkich sytuacji, gdy organ administracji ponownie rozpatruje sprawę, w której wcześniej wydał decyzję. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 135/15 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 22 lipca 2007r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że M. B. – Naczelnik Wydziału Orzecznictwa Głównego Geodety Kraju, która podpisała postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lutego 2017 r., które również podpisała z upoważnienia Głównego Geodety Kraju. W tej sytuacji Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i daje podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wykazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Główny Geodeta Kraju uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższych rozważań zaistniała podstawa wznowieniowa winna doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a., nie zaś stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (punkt I sentencji), niemniej tak stwierdzenie nieważność, jak i uchylenie zaskarżonego postanowienia - objęte są zakresem normy art. 145 § 1 P.p.s.a. i powodują skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Zasądzenie poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącą nastąpiło - w pkt II sentencji wyroku - na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Koszt postępowania stanowi kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.