IV SA/Wa 1537/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą odmówiono [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego na części działki nr ew. [...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Spółka [...] [...] września 2018 r., działając przez pełnomocnika, wniosła o ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji nośnika reklamowego usytuowanego na części działki nr ew [...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. Wniosek uzupełniono pismem z [...] października 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, gdyż istniejące zagospodarowanie terenu nie pozwala spełnić warunku ustalonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spółka odwołała się od decyzji, wskazując na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny i budynek garażowy. Nośnik reklamowy został usytuowany od strony ulicy. W jego sąsiedztwie znajdują się dwa wielkoformatowe wolnostojące nośniki reklamowe oraz tablice reklamowe umieszczone w linii ogrodzenia. W obszarze analizowanym między ul. [...], ul. [...] i ul. [...], znajduje się zabudowa handlowo-usługowa. Od strony ul. [...] zabudowa jest bardzo chaotyczna, niejednolita gabarytowo i materiałowo, w większości o niskim poziomie estetyki. Organ podkreślił, że po północno-wschodniej stronie ul. [...] występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znacznie bardziej uporządkowana. Ulica [...] jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym została ujęta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] z 2006 r. jako droga krajowa Nr [...] – [...]. Trasa ekspresowa — ul. [...] została uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego województwa [...] zatwierdzonego Uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. jako element systemu powiązań drogowych. Organ uznał natomiast, że nośnik reklamowy o wysokości 11,0 m z podświetlana tablicą reklamową o wymiarach 3,0 x 6,0 m, znajdujący się w sąsiedztwie innych wolno stojących wielkogabarytowych nośników reklamowych oraz licznych reklam umieszczonych na ogrodzeniach posesji, pogłębia chaos przestrzenny na tym terenie. Organ podkreślił, że w analizowanym obszarze funkcjonują wprawdzie wolnostojące urządzenia reklamowe, jednak w rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest dokumentów potwierdzających wydanie takich decyzji dla tych obiektów. Organ doszedł więc do przekonania, że ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób niezgodny z prawem. W stanie sprawy zasadna zatem jest ocena, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Kolegium poparło bowiem stanowisko, że urządzenie reklamowe musi wpisywać się w estetykę otoczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wywiodła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co implikowało niewyjaśnienie w sposób wnikliwy i wszechstronny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a pomimo to utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, a co przejawiło się w : a) nierozpoznaniu oraz nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym zarzutu odnoszącego się do wytyczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego i dokonanej jego analizy, wyłącznie z uwzględnieniem opinii Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego i pisma z [...] lutego 2019 r., bez wykazania podstawy prawnej wynikającej z u.p.z.p. do wystąpienia przez organ I instancji o wydanie takiej opinii; b) w niedokonaniu przez organ I instancji własnych ustaleń w sprawie i oparcie decyzji wyłącznie na ww. opinii, bez jej weryfikacji; c) nieokreśleniu przez organ I instancji faktycznych wymiarów wytyczonego obszaru analizowanego, a poprzestaniu wyłącznie na przytoczeniu dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. , dla określenia minimalnych granic obszaru analizowanego; d) niewykazaniu przez organ I instancji jakie działki sąsiednie znalazły się w obszarze analizowanym oraz stanowiły punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania, oraz dla określenia funkcji i cech zabudowy; e) niedokonaniu przez organ I instancji uzgodnień z zarządcą drogi ul. [...] w [...] w sytuacji kiedy przedmiotowy nośnik i teren inwestycji znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]; f) odwołaniu się przez organ I instancji w analizie do przygotowywanych dopiero projektów aktów prawa miejscowego, które nie stanowią obowiązującego prawa, a pomimo to wyprowadzaniu na podstawie ich projektów, wnioski co do przyszłych warunków funkcjonowania nośników reklam; g) różnicowaniu podmiotów wobec prawa, co przejawiło się w odmownie ustalenia warunków zabudowy dla nośnika Spółki, którego zalegalizowania odmawia się, mimo znajdujących się w sąsiedztwie innych wolnostojących wielkogabarytowych nośników reklamowych oraz licznych tablic reklamowych na ogrodzeniach należących do innych podmiotów konkurencyjnych, które nadal mogą funkcjonować w obszarze analizowanym i być wykorzystywane w działalności gospodarczej i przynosić dochody, nie dostrzegając, że to właśnie te inne obiekty reklamowe mogą prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego; h) pominięciu w analizie licznych obiektów reklamowych umiejscowionych na działkach sąsiednich, które swoją funkcją i cechami zabudowy oraz zagospodarowania terenu są identyczne z nośnikiem reklamowym i dają się z nim pogodzić, bez udowodnienia, że wszystkie te obiekty miały być wykonane nielegalnie; i) nieuzupełnieniu zasadniczych braków dowodowych postępowania w zakresie jednoznacznego wyjaśnienia: jaka faktycznie ilość, rodzaje, innych wolnostojących nośników reklam o różnych gabarytach oraz licznych tablic reklamowych na ogrodzeniach, znajduje się obszarze analizowanym, gdzie są umiejscowione w obszarze analizowanym, poprzez zaznaczenie ich lokalizacji na załączniku graficznym, jakie są ich cechy, wskaźniki i parametry, jakie podjęte zostały faktycznie czynności wyjaśniające pozwalające na przyjęcie w sprawie, że żaden z obiektów reklamowych usytuowanych w obszarze analizowanym, znacznej ilości, różnego typu, rodzaju, gabarytów i wysokości, ale o tej samej funkcji, nie został rozmieszczony zgodnie z prawem, pomimo że organy w tej kwestii nie poczyniły żadnych własnych ustaleń, w tym nie zwróciły się do właściwego organu nadzoru budowlanego o ustalenie czy prowadzone są lub były w stosunku do tych obiektów reklamowych postępowania w ramach nadzoru budowlanego a jeżeli były to jakie wydane zostały akty administracyjne, w szczególności z uwzględnieniem decyzji nakazujących ich rozbiórkę; czy spełniona została w sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. j) niewyjaśnieniu, jakie działki sąsiednie stanowiły punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, czy chodzi o działkę bezpośredni przylegającą do działki objętej wnioskiem czy też inną działkę znajdującą się w obszarze analizowanym; k) niewykazaniu, jakie konkretne wymiary szerokości posiadał wytyczony obszar analizowany, a zaakceptowaniu w tej kwestii sformułowania z dyspozycji § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, co nie pozwala na ustalenie faktycznych szerokości obszaru, działek sąsiednich stanowiących punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu; l) niewyjaśnieniu, z jakiej przyczyny i na podstawie jakich zebranych w sprawie dowodów organ przyjął, że budowa nośnika nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i "dobrego sąsiedztwa", m) niewyjaśnieniu parametrów, gabarytów i cech zabudowy handlowo-usługowej oraz technicznej; n) niewyjaśnieniu z jakiej przyczyny organ twierdzi, że istniejąca w sąsiedztwie lokalizacji nośnika zabudowa mieszkalna, handlowo-usługowa i techniczna nie może być uznana za podstawę ustalenia warunków zabudowy, ze względu na formę, jak i gabaryty oraz konsytuację funkcji, o) niedoprecyzowaniu określenia "w bezpośrednim sąsiedztwie", co prowadzić może do wniosku, że organ uwzględnił wyłącznie działki przylegające do obszaru inwestycji, a nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, co może wskazywać na błędną interpretację pojęcia "działka sąsiednia"; p) niewyjaśnieniu, z jakiej przyczyny i na podstawie jakich zebranych w toku postępowania dowodów organ twierdzi, że lokalizacja nośnika nie daje się pogodzić z zastanym sposobem zagospodarowania terenu, a nadto przypisanie wyłącznie nośnikowi negatywnego wpływu na ład przestrzelmy, pomimo że na działkach sąsiednich funkcjonują nieskrępowanie liczne różne gabarytowe wolnostojące nośniki reklamowe oraz tablice reklamowe na ogrodzeniach, którym organ nie przypisuje negatywnego na wpływu na lad przestrzenny, a zatem ich dalsze funkcjonowanie jest aprobowane; q) nieuwzględnieniu okoliczności, że swoim rozstrzygnięciem organ różnicuje podmioty wobec prawa, naruszając konstytucyjną zasadę państwa prawnego i wynikając, a z niej zasadę równości podmiotów wobec prawa, uznając, że dalsze legalne funkcjonowanie nośnika nie jest możliwe, gdyż to on ma pogłębiać chaos przestrzenny, natomiast inne wolnostojące nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, pozostające w sąsiedztwie chaosu przestrzennego nie pogłębiają i nadal mogą pozostawać w swoich obecnych lokalizacjach; r) niewyjaśnieniu, z jakiej przyczyny organ odwoławczy odwołuje się do aktów prawa miejscowego i jakie te akty miały znaczenie dla rozstrzygnięcia; 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie motywów rozstrzygnięcia, przywołanie dowodów przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, co organ odwoławczy rzetelnie i z należytą starannością ponownie rozpoznając sprawę powinien zauważyć konfrontując uzasadnienie decyzji organu I instancji z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie których to ustaleń zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostałyby niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, w zakresie nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a poprzestaniu na ogólnikowych stwierdzeniach o braku kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym w obszarze sąsiadującym z terenem objętym wnioskiem, w tym między innymi nie wykazaniu jakimkolwiek dowodem, że żadne z wielu urządzeń reklamowych, różnych typów i parametrów, występujących w obszarze analizowanym nie zostało zrealizowane legalnie, 3) § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może odstąpić od określenia konkretnych wymiarów szerokości wytyczonego obszaru analizowanego, a poprzestać na odwołaniu się w tym zakresie do treści dyspozycji tego przepisu, która ogólnie określa, jak należy wyznaczyć granice obszaru analizowanego; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla legalizowanego wolnostojącego nośnika reklamowego z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", i błędne rozumienie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, które należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową przy zachowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym, była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić, a wbrew stanowisku organu nośnik reklamowy nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego, gdyż nie zostało to bezwzględnie wykazane, skoro w obszarze analizowanym funkcjonuje wiele wolnostojących urządzeń reklamowych o różnych wysokościach i gabarytach oraz tablic reklamowych na ogrodzeniach, co skutkowało nieprawidłową oceną kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja ustalającą warunki zabudowy mogła być wydana i w ten sposób utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; 5) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi; 6) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności ; 7) art 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji wyłącznie w interesie kilku innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych mających już usytuowane wolnostojące urządzenia reklamowego różnych typów i gabarytów oraz tablice reklamowe na ogrodzeniach i którzy nadal mogą w sposób nieskrępowany prowadzić działalność reklamową i realizować w ten sposób swoje 8) partykularne interesy gospodarcze wbrew interesowi Spółki, której odmawia się legalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego, a zatem doprowadzenia zrealizowanej na działce inwestycji do zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd doszedł do przekonania, że organy zasadnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Regulacja ta stanowi normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, przez które rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 cyt. u.p.z.p.). Podzielić należy ocenę organów, że punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna. W stanie sprawy oznacza to, że żaden z istniejących nośników reklamowych rozmieszczonych niezgodnie z prawem nie może stanowić puntu odniesienia dla inwestycji. Natomiast wystarczającą przesłanką ustalenia braku legalności realizacji nośników reklamowych, w tym innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych, była okoliczność, ustalenia braku w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę dla tych obiektów. W kontekście warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie jest niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym nie występują obiekty budowlane o charakterze wolnostojących urządzeń reklamowych lub obiektów podobnych. Nośnik reklamowy, którego dotyczy wniosek legalizacyjny, nie wkomponowuje się w istniejący stan zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi, inne istniejące nośniki reklamowe nie mogą być brane pod uwagę. Jakkolwiek w odczuciu Spółki może wydawać się to krzywdzące, to w świetle przepisów prawa dla postępowania w sprawie warunków zabudowy obiekty zrealizowane niezgodnie z prawem należy traktować jako nieistniejące. W stanie sprawy inwestycja nie uzupełnia zatem istniejących funkcji w obszarze analizy oraz nie stanowi jej kontynuacji, co w konsekwencji nie pozwala na określenie wymagań dotyczących zabudowy w tym zakresie. Podkreślić należy, że nie stanowi to wyrazu złej woli organów, a jest jedynie wynikiem ustaleń poczynionych na podstawie analizy obszaru analizowanego, który został ustalony i tak preferencyjnie względem terenu inwestycji, jako obszar większy niż standardowa trzykrotność frontu działki. Nadto, podkreślić należy, że zgodnie z art. 53 ust. i 9 u.p.z.p., istnieje obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym zarządcą drogi. A contrario przyjąć należy, że projekt decyzji odmownej nie podlega uzgodnieniu. Innymi słowy, zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi byłoby więc możliwe, gdyby zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. W ocenie Sądu, nieadekwatne do stanu sprawy pozostawały również zarzuty dotyczący naruszenia ustawy zasadniczej, w szczególności art. 21 Konstytucji RP. Prawo wolności gospodarczej nie ma bowiem charakteru absolutnego, a w sprawie jego organicznie wynika z aktu prawnego w randze ustawy. Co więcej, okoliczność, że inwestycja nie może być zrealizowana zgodnie z oczekiwaniami inwestora samo przez się nie oznacza naruszenia zasady swobody gospodarczej, skoro każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi respektować identyczne ograniczenia wynikające z przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego. Sąd nie podziela również zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Postępowanie to zostało bowiem przeprowadzone w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, a wynikające z tego postępowania ustalenia, po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.