IV SA/Wa 1513/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wymierzającą J.T. dalej Skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za zbieranie odpadów w postaci opakowań po substancjach niebezpiecznych o kodzie [...] [...] [...] bez zezwolenia, w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 194 ust. 4, ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992. ze zm.), WIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wymierzył Skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, za zbieranie odpadów w postaci opakowań po substancjach niebezpiecznych o kodzie [...] bez zezwolenia, w związku z prowadzoną działalnością na terenie przy ul. [...] w [...]u. GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Organu I. instancji, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organu odwoławczego wskazano, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wszczęte zostało z urzędu na skutek wyników przeprowadzonej przez Organ I. instancji w dniach [...]-[...] listopada 2018 r. kontroli działalności Skarżącego, w zakresie zbierania odpadów na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., [...] zezwalającej na zbieranie odpadów. W jej trakcie [...] listopada 2018 r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że na terenie, na którym Skarżący prowadzi działalność, znajduje się pryzma złomu stalowego o kodzie [...], w której znajdowały się również inne wymieszane odpady, w tym odpady niebezpieczne o kodzie [...] to jest opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone, m. in. puszki po sprayu silikonowym. Odpady te były niezabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, jak również nie były uwzględnione w zezwoleniu Prezydenta Miasta [...] na zbieranie odpadów. Pismem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że puszki po sprayu, których obecność stwierdził WIOŚ na kontrolowanym terenie [...] listopada 2019 r., znalazły się tam w skutek niedopatrzenia pracownika firmy, który nie dostrzegł ich przyjmując większą partię odpadów. Protokół z kontroli został przez Skarżącego podpisany [...] listopada 2018 r. bez żadnych zastrzeżeń, potwierdzając tym samym naruszenie. Skarżący oszacował masę przyjętych odpadów w postaci puszek po sprayu na około 150 kg. Przed zakończeniem kontroli odpady te zostały przekazane do innych odbiorców, lecz Skarżący nie był w stanie określić konkretnego odbiorcy, przez co Organ I. instancji uwzględnił założenie, o którym mowa w punkcie nr [...] załącznika nr [...] do ustawy o odpadach, stanowiącym że w przypadku braku odpadów, które były zbierane lub przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi "1". W związku z tym przyjęto, że skoro Skarżący zebrał bez zezwolenia 0,150 Mg odpadów o kodzie [...] to równa się to 0,150 m³ tych odpadów. Stawka za jeden m³ wynosi 600 zł, co stosując wzór do określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej powinno dać karę w wysokości 90 zł. W przypadku jednak, gdy wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, kara wynosi 10.000 zł i w tej wysokości została Skarżącemu wymierzona. Odnosząc się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Organ II. instancji wyjaśnił, że waga naruszenia dokonanego przez Skarżącego nie jest znikoma. Naruszenie dotyczyło nie jakichkolwiek odpadów, ale odpadów niebezpiecznych, które na skutek braku odpowiednich działań strony, trafiły do odpadów złomu, co stwarzało niebezpieczeństwo dalszego wspólnego przetwarzania tych odpadów. W ocenie Organu, przedsiębiorca profesjonalnie zajmujący się gospodarką odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi, powinien posiadać pełną wiedzę na temat możliwości zbierania określonych rodzajów odpadów, przez co rozumieć należy odpowiednie przeszkolenie pracowników, czy takie wyposażenia miejsca, w którym odpady są przyjmowane, aby umożliwiło to ich ocenę, bez względu na porę ich przyjęcia. Organ odwoławczy nadmienił również, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Zaprzestanie prowadzenia nielegalnej działalności, ze względu na skalę i rodzaj naruszenia jakim było zbieranie odpadów niebezpiecznych bez zezwolenia oraz przekazanie tych odpadów niezidentyfikowanemu odbiorcy, nie mogło wpłynąć na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIOŚ z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący nie negował w niej stwierdzonego naruszenia, ale w jego ocenie wysokość wymierzonej kary administracyjnej określono nieadekwatnie do popełnionego uchybienia. Nadmienił, że miało ono charakter incydentalny i nie stanowiło bezpośredniego zagrożenia dla środowiska ani życia czy zdrowia ludzi, skoro puszki nie były uszkodzone a pozostałości substancji niebezpiecznych nie mogły przedostać się do środowiska. Usunięcie odpadów nastąpiło zaś niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia, a zatem w jego ocenie, Organ winien odstąpić od wymierzenia kary na podstawie art. 189 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadmienił ponadto, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach [...]-[...] listopada 2018 r., oprócz administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów niebezpiecznych w postaci puszek po sprayach, wymierzono Skarżącemu również dwie inne administracyjne kary pieniężne. Kary te dotyczyły naruszenia warunków posiadanego przez Skarżącego zezwolenia (decyzja WIOŚ z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]) oraz niewyposażenia miejsca magazynowania odpadów, w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w zadaszenie zapobiegające oddziaływaniu czynników atmosferycznych. GIOŚ zaś, działając w ramach uznania administracyjnego, obie te kary uchylił na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., uwzględniając działania jakie zostały podjęte przez Skarżącego jeszcze w trakcie trwania kontroli, czyli usunięcie naruszenia prawa oraz rozpoczęcie prawidłowego gospodarowania odpadami, i pouczył Skarżącego o poprawnym sposobie realizacji nałożonych na niego obowiązków. GIOŚ uznał, że uchylenie administracyjnych kar pieniężnych odnośnie odpadów nie będących niebezpiecznymi, pozwoli na spełnienie celów, dla których kary te miały być nałożone. Natomiast w zaskarżonej decyzji GIOŚ zdecydował, że nie zachodzą w niej przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ani też art. 189f § 2 k.p.a., gdyż waga stwierdzonego naruszenia nie była znikoma i były to odpady niebezpieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stanowił art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2019 poz. 701 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z ust. 4 art. 194 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wedle zaś ust. 6 powołanego artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, wg wskazanych widełek, kary ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że cechuje się dowolnością. Musi się bowiem mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Wyjaśnić ponadto należy, że zgodnie z art. 199 ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd przyjął za własne ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Co dotyczy natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponadto, Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, zważywszy, że stanowisko Organów zasługuje na aprobatę. Istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest fakt wyczerpania przez Skarżącego przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie przez niego odpadów w postaci opakowań po substancjach niebezpiecznych o kodzie [...] bez zezwolenia. Tego faktu Skarżący nie kwestionuje. Uważa natomiast za nieuzasadnione nieodstąpienie przez Organ od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 - 3 k.p.a. Zgodnie z treścią § 1 pkt 1 przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd podziela ocenę Organów, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem należy się zgodzić, że waga naruszenia polegającego na zbieraniu bez zezwolenia odpadów niebezpiecznych, które były zmieszane z innymi odpadami, nie jest znikoma. Odpady ujawnione w pryzmie złomu stalowego podlegały kwalifikacji jako opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (kod [...] stosownie do treści rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów /Dz. U. 2020 poz. 10/). Przyjąć zatem należy, że pozostałości zawarte w puszkach stanowiły substancje spełniające kryteria dotyczące zagrożeń, wynikających z ich właściwości wpływu na zdrowie lub środowisko, w świetle części [...] załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającego i uchylającego dyrektywy [...] i [...] oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) [...] (Dz. Urz. [...] z [...] 2008, str. [...], ze zm.). Z ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy (protokołu kontroli) wynika, że odpady te nie zostały zabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, a w trakcie przeprowadzanej kontroli zostały przekazane przez Skarżącego wraz ze złomem stalowym do odbiorcy, którego jednak Skarżący nie potrafił precyzyjnie wskazać. W ocenie Sądu, zbierania odpadów niebezpiecznych w warunkach, w których mogły stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i środowiska w razie rozszczelnienia się puszek pod wpływem czynników atmosferycznych lub uszkodzeń mechanicznych, a następnie przekazania ich kolejnemu odbiorcy w stanie zmieszanym z innymi odpadami, nie sposób zakwalifikować jako naruszenia prawa, którego waga jest znikoma. Wyklucza to możliwość odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie z oczywistych względów nie zachodzą również przesłanki wskazane w pkt 2 tego przepisu (uprzednie nałożenie kary przez inny organ lub prawomocne ukaranie za wykroczenie lub przestępstwo). Co dotyczy zaś możliwości zastosowania w tej sprawę art. 189f § 2 i 3 k.p.a., Organ trafnie podniósł fakultatywność zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na tej podstawie. Wyjaśnienia jednak wymaga, że w ocenie Sądu brak nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie również nie spełniłby celów, dla których kara miała zostać wymierzona. Profesjonalny podmiot zajmujący się zbieraniem odpadów winien zachować odpowiedni poziom staranności w prowadzonej przez siebie działalności. Wykonując ją za pośrednictwem zatrudnionych pracowników i o różnych porach dnia, Skarżący powinien zapewnić odpowiedni poziom przeszkolenia oraz stosowne do pory dnia warunki do wykonywania pracy. Nadmienić należy, że przekazanie niezidentyfikowanemu odbiorcy odpadów niebezpiecznych zmieszanych wraz z innymi odpadami nie można uznać za prawidłowe usunięcie naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, nałożenie administracyjnej kary pieniężnej pełni nie tylko funkcję prewencji ogólnej, ale również indywidualnej. Obraz naruszenia dokonanego przez Skarżącego dopełnia także informacja, że w skutek tej samej kontroli, oprócz administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów niebezpiecznych, wymierzono Skarżącemu również dwie inne administracyjne kary pieniężne za niewłaściwe gospodarowanie odpadami nie należącymi do niebezpiecznych. Kary te jednak następnie zostały uchylone przez GIOŚ, a na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. odstąpiono od nałożenia kary i pouczono Skarżącego o poprawnym sposobie realizacji nałożonych na niego obowiązków. Przedmiot niniejszej sprawy stanowi jednak administracyjna kara pieniężna nałożona za zbieranie bez zezwolenia odpadów, które zakwalifikowane zostały jako niebezpieczne. Skarżący winien przewidzieć ryzyko przyjęcia takich odpadów, posiadać świadomość, że gospodarowania nimi nie obejmuje posiadane przez niego zezwolenie i zachować szczególną staranność w tym względzie. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy. Wyjaśniły także, dlaczego nie mogły odstąpić od obowiązku wymierzenia owej administracyjnej kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy, za prawidłowe uznać należy również wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 złotych, czyli najniższej możliwej kary przewidzianej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Została więc ustalona w prawidłowy sposób i we właściwej, najniższej możliwej wysokości, co właściwie zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.