IV SA/Wa 1426/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. W. z [...] maja 2018 r. nr [...] w odniesieniu do skarżących A. S. i J. S.; 2. zasądza na rzecz skarżących A. S. i J. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. S. i J. S., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...]. Wskazaną decyzją Prezydenta [...]: 1. stwierdzono, że grunt rolny klasy I i II łącznej powierzchni 0,0400 ha opisany jako grunty orne Rl i Rll wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego, położony w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...] stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0289 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0003 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0286 ha) z powierzchni całkowitej 0,1359 ha i część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0017 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0001 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0016 ha) z powierzchni całkowitej 0,0072 ha obie z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0094 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0007 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0087 ha) z powierzchni całkowitej 0,0455 ha z obrębu [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. przez Pana T. P. i Panią J. P. oraz Pana J. S. i Panią A. S.; 2. ustalono z urzędu opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. opisanego w pkt. 1 decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w wysokości należności podwyższonej o 10%, tj. w kwocie 16 741,48 zł (słownie: szesnaście tysięcy siedemset czterdzieści jeden złotych 48/100), płatną w terminie do 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Powyższa opłata podzielona jest na poszczególne osoby, które wyłączyły grunt z produkcji rolniczej bez wymaganej zgody tj.: a) T. P. i J. P. - opłata w wysokości 4154,92 zł (słownie: cztery tysiące sto pięćdziesiąt cztery złote i 92/100) solidarnie płatna w terminie do 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna - którzy bez wymaganej zgody wyłączyli z produkcji rolniczej grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0074 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0003 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0071 ha) z powierzchni całkowitej 0,1359 ha i część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0003 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0001 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0002 ha) z powierzchni całkowitej 0,0072 ha obie z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0021 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0007 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0014 ha) z powierzchni całkowitej 0,0455 ha z obrębu [...]; b) J. S. i A. S. - opłata w wysokości 12 586,56 zł (słownie: dwanaście tysięcy pięćset osiemdziesiąt sześć złotych i 56/100) solidarnie płatna w terminie do 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna - którzy bez wymaganej zgody wyłączyli z produkcji rolniczej grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0215 ha (grunty orne Rll o powierzchni 0,0215 ha) z powierzchni całkowitej 0,1359 ha i część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0014 ha (grunty orne Rll o powierzchni 0,0014 ha) z powierzchni całkowitej 0,0072 ha obie z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0073 ha (grunty orne Rll 0 powierzchni 0,0073 ha) z powierzchni całkowitej 0,0455 ha z obrębu [...]; 3. ustalono z urzędu opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowiącą 10% należności ustalonej w pkt. 2 niniejszej decyzji, wynoszącą 1 674,15 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset siedemdziesiąt cztery złote 15/100) płatną przez okres 10 lat od 2018 roku do 2027 roku włącznie w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. Opłata roczna podzielona jest na poszczególne osoby wymienione w pkt. 2 decyzji, tj.: a) T. P. i J. P. - opłata roczna w wysokości 415,49 zł (słownie: czterysta piętnaście złotych i 49/100) płatna przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku - którzy bez wymaganej zgody wyłączyli z produkcji rolniczej grunt opisany w pkt. 2 lit. a decyzji; b) J. S. i A. S. - opłata roczna w wysokości 1 258,66 zł (słownie: tysiąc dwieście pięćdziesiąt osiem złotych i 66/100) płatna przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku - którzy bez wymaganej zgody wyłączyli z produkcji rolniczej grunt opisany w pkt. 2 lit. b decyzji ustalono; oraz 4. zezwolono T. P., J. P., R. S., S. S., Z. O., J. S. i A. S. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy lilio łącznej powierzchni 0,1486 ha opisanych jako grunty orne Rl i Rll wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...] stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,1070 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,1061 ha i grunty orne Rll o powierzchni 0,0009 ha) z powierzchni całkowitej 0,1359 ha i część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0055 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0055 ha) z powierzchni całkowitej 0,0072 ha obie z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0361 ha (grunty orne Rl o powierzchni 0,0361 ha) z powierzchni całkowitej 0,0361 ha z obrębu [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przeznaczonego pod budowę drogi dojazdowej, 5. ustalono: a) należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 0,1490 ha, oznaczonych jako część działki ewidencyjnej nr [...] i [...] obie z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,1490 ha opisanych w pkt. 4 niniejszej decyzji, w wysokości 64 911,75 zł (słownie: sześćdziesiąt cztery tysiące dziewięćset jedenaście złotych 75/100); b) kwotę 64 911,75 zł (słownie: sześćdziesiąt cztery tysiące dziewięćset jedenaście złotych 75/100) pomniejsza się do kwoty 0,00 złotych (słownie: zero złotych 00/100); 6. ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowiącą 10% należności ustalonej w pkt. 5 lita niniejszej decyzji, wynoszącą 6 491,18 zł (słownie: sześć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych 18/100) płatną przez okres 10 lat od 2018 roku do 2027 roku włącznie w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. Opłata roczna podzielona jest na poszczególne osoby tj. współwłaścicieli nieruchomości: a) Z. O. będącego współwłaścicielem w udziale wynoszącym 72/100 części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - opłata w wysokości 4 491,18 zł (słownie: cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych i 18/100) płatna przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku; b) J. S. i A. S. będących współwłaścicielami w udziale wynoszącym 7/10 części (we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - opłata w wysokości 454,38 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt cztery złote i 38/100) płatna solidarnie przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku; c) T. P. i J. P. będących współwłaścicielami w udziale wynoszącym 14/100 części (we współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej) działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - opłata w wysokości 908,77 zł (słownie: dziewięćset osiem złotych i 77/100) płatna solidarnie przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku; d) R. S. i S. S. będących współwłaścicielami w udziale wynoszącym 7/100 części (we współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej) działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - opłata w wysokości 454,38 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt cztery złote i 38/100) płatna solidarnie przez okres 10 lat od 2018 do 2027 roku włącznie, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku; 7. nie zobowiązano inwestora do zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych o łącznej powierzchni 0,1490 ha z części działki ewidencyjnej nr [...] i [...] obie z obrębu [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,1490 ha stanowiących grunty orne klasy I i II (Rl i Rll) opisanych w pkt. 4 niniejszej decyzji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. T. P., J. P., R. S., S. S., Z. O., J. S. i A. S. 11 października 2017 r. wystąpili z wnioskiem, uzupełnionym 14 grudnia 2017 r., o trwałe wyłączenie gruntu o łącznej powierzchni 0,1886 ha z produkcji rolniczej w stosunku do nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni całkowitej 0,1359 ha i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni całkowitej 0,0072 ha obie z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni całkowitej 0,0455 ha z obrębu [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przeznaczonego pod budowę drogi dojazdowej. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanym działki ewidencyjnej nr [...] i [...], obie z obrębu [...], znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MU3 w strefie zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności, przy czym stanowią one część wewnętrznej drogi dojazdowej, a działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU3 w strefie zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności, i stanowi część wewnętrznej drogi dojazdowej. Ponadto działka nr [...] znajduje się częściowo w zasięgu potencjalnego oddziaływania tras komunikacyjnych ul. [...] i ul. [...]. Organ w trakcie postępowania ustalił, że część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] została utwardzona i zaadoptowana na drogę dojazdową, w następstwie czego pismem z 13 listopada 2017 r. wezwał wnioskodawców do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, ponadto organ zawiadomił wnioskodawców, iż w [...] marca 2018 r. zostaną dokonane jej oględziny. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono m.in., że na nieruchomości od ul. [...] do frontu budynków przy ul. [...] i [...] droga została utwardzona tłuczniem betonowym. Na podstawie ustaleń z przeprowadzonych oględzin, a także wyjaśnień i oświadczeń wnioskodawców, organ stwierdził, iż zagospodarowanie części gruntu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu, uznając jednocześnie, że wyłączenie to nastąpiło niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. i zostało dokonane przez T. P. i J. P. oraz J. S. i A. S.. Organ przytoczył dalej treść mających zastosowanie do sprawy przepisów prawa oraz szczegółowo wskazał podstawę i metodykę wyliczenia stosownych należności oraz ich podwyższenia z tytułu wyłączenia gruntu bez wymaganej zgody z produkcji rolniczej oraz opłat z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli A. S. i J. S., skarżąc ww. rozstrzygnięcie w części stwierdzającej, że grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalającej z urzędu opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z ww. ustawą oraz ustalającej z urzędu opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze przez skarżących. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO w [...] stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż dokonał ponownego przeliczenia wyliczonej w decyzji pierwszoinstancyjnej należności, wynikającej z art. 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że organ I instancji określił ją prawidłowo, oraz że prawidłowo organ ten przyjął, iż do zapłaty tej kwoty zobligowani są współwłaściciele nieruchomości do wysokości posiadanych udziałów. SKO w [...] uznało dalej, że prawidłowo została naliczona także opłata za wyłączenie gruntów z produkcji, i że do jej zapłaty zobowiązani są współwłaściciele nieruchomości do wysokości posiadanych udziałów w gruncie. Organ odwoławczy nadmienił również, że w jego ocenie, organ I instancji prawidłowo uznał, iż adresatami kwestionowanej decyzji winny być współwłaściciele nieruchomości drogowej, stanowiącej obsługę komunikacyjną nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W konkluzji SKO w [...] uznało, iż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzje SKO w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wywiedli A. S. i J. S., zaskarżając ją w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy poprzez błędne uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] (zdefiniowane w pkt. 1.3. poniżej łącznie jako: działka) zostały wyłączone z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z uwagi na wykorzystywanie przedmiotowego gruntu wyłącznie jako drogę dojazdową do domów jednorodzinnych, podczas, gdy skarżący nie zmienili charakteru działki w żadnym zakresie, albowiem od wielu lat są one wykorzystywane jako drogi dojazdowe do gruntów rolnych na szlaku prowadzącym od ul. [...] do gruntów ornych położonych w sąsiedztwie działki, natomiast skarżący korzystają z działki w sposób niezmieniający jej rolniczego charakteru, jak również nie dokonali żadnych prac na działce, w szczególności permanentnie utwardzających ich powierzchnie: b. art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 4 pkt 13 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie na skutek mylnego uznania, iż skarżący dokonali wyłączenia z produkcji działki przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze bez decyzji właściwego organu administracji publicznej, podczas, gdy działka nie została wyłączona z produkcji rolnej, albowiem jest ona jedynie częściowo wykorzystywana przez skarżących do dojazdu na ich nieruchomość, co nie uniemożliwia wykorzystywania jej na cele rolne w dotychczasowym kształcie, tj. do dojazdu na grunty orne położone w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżących; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokonania ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na ograniczenie się przez organ II instancji do pobieżnej konstatacji, iż: "Wprawdzie organ I instancji nie zajął stanowiska w zakresie podnoszonej w toku postępowania argumentacji strony skarżącej, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść powyższego rozstrzygnięcia", podczas gdy dyspozycja wyrażona w art. 15 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego do dwukrotnego, merytorycznego zbadania sprawy co spowodowało pozbawienie skarżących prawa do należytego zbadania niniejszej sprawy; b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji wszechstronnego zbadania sprawy, w tym w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia: (i) okresu używania płyt betonowych na działce, (ii) przyczyn czasowego położenia na działce płyt betonowych, (iii) faktu usunięcia płyt betonowych po zakończeniu bodowy domu jednorodzinnego na działce skarżących, (iv) sposobu użytkowania działki przez wnioskodawców jak również przez podmioty trzecie w okresie poprzedzającym rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego przez skarżących, (v) sprawcy dokonania permanentnego utwardzenia działki, (vi) daty utwardzenia działki, (vii) zlokalizowania w pobliżu działki gruntów ornych, (viii) faktu utwardzenia działki przez Państwa T. i J. P., (ix) faktu zachowania rolnego charakteru działki, co doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, iż działki zostały pozbawione rolniczego charakteru z uwagi na korzystanie z nich przez wnioskodawców jako drogi dojazdowej; c. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji niniejszego postępowania w oparciu o dowolnie obrane kryteria, nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego, podczas gdy organy administracji publicznej rozpoznając sprawy administracyjne winny postępować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; d. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej z uwagi na wydanie orzeczenia bez należytego zbadania stanu faktycznego sprawy z pominięciem istotnych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych przez skarżących; e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r., podczas, gdy odwołanie skarżących winno zostać uwzględnione w całości w zaskarżonej części, a postępowanie umorzone, ewentualnie, po uchyleniu powyższego orzeczenia, sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Mając na względzie podniesione w skardze zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2018 r. i umorzenie postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez nich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd po rozpoznaniu sprawy doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu przede wszystkim zasadny okazał się zarzut naruszenia przez SKO w [...] art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, zdaniem Sądu, SKO w [...] nie sprostało wymogom wynikającym z przedmiotowej zasady ogólnej i nie wyszło poza ramy czynności kontrolnych, co zresztą wynika z analizy uzasadnienia wydanego przez ten organ uzasadnienia, które pomimo tego, że obejmuje przeszło 9 stron tekstu, to tylko na niespełna jednej z nich podjęto próbę merytorycznego odniesienie się do istoty sprawy, przy czym i tę należy uznać na nieudaną. Po pierwsze, jak twierdzi SKO w [...], skład orzekający tego organu miał dokonać ponownego przeliczenia należności i opłat kwestionowanych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Rzecz w tym, że zarzuty odwołania nie koncentrowały się wyłącznie na ustalonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwotach, ale przede wszystkim podważały samą zasadność nałożenia na stronę obowiązku ich poniesienia. Organowi odwoławczemu umknęło, że skarżący w swoim odwołaniu podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy, kwestionując zarzucane im sprawstwo wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej. Tymczasem to ustalenia w tym zakresie należy uznać w ogóle za kluczowe dla sprawy, gdyż stanowią one swoisty punkt wyjścia w odniesieniu do możliwości ustalenia należności i opłat z tytuły wyłączenia gruntów spod produkcji rolniczej oraz ewentualnego ich podwyższenia. Oznacza to, że nie przesądziwszy w sposób bezsporny tej kwestii, rozważania nad zasadnością i wysokością ewentualnych należność wynikających z wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej są co najmniej przedwczesne. Powyższe przesądza o tym, że pomimo sformułowanego w odwołaniu zakresu zaskarżenia ograniczającego się do części decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzającej, że grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalającej z urzędu opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z ww. ustawą oraz ustalającej z urzędu opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze przez skarżących, sprawę należało rozpatrzyć w jej całokształcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że możliwość zaskarżenia określonego rozstrzygnięcia w części, a co za tym idzie, orzeczenia w tym zakresie, możliwe jest tylko wtedy, gdy część ta mogłaby istnieć w obrocie prawnym jako samodzielna decyzja, a nadto w razie jej uchylenia pozostała część zakwestionowanej decyzji nadal mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym jako źródło praw i obowiązków jej adresata. W rozpoznawanym przypadku takie rozdzielenie nie było możliwe, bowiem nie jest możliwe odseparowania rozstrzygnięć dotyczących stwierdzenia, że doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej od kwestii związanych z tym opłat i należności – zagadnienia te są ze sobą ściśle powiązane i mają w stosunku do siebie charakter wynikowy. Jakkolwiek SKO w [...] w ogóle nie dostrzegło, iż skarżący w swoim odwołaniu ograniczyli zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, czego dowodem jest sformułowana sentencja decyzji tego organu "utrzymująca w mocy całą zaskarżoną decyzję" a nie tylko w części wynikającej z zakresu zaskarżenia, to jednak uchybienie to, z uwagi na wyżej przedstawione przez Sąd okoliczności, należało kwalifikować jako jeden z czynników stanowiących o naruszeniu przez organ art. 15 k.p.a. oraz o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie powyższego przez SKO w [...] w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu, oba naruszenia te nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. W powyższym kontekście wskazać należy natomiast, że SKO w [...] całkowicie bezrefleksyjnie przyjęło jako swoje ustalenia organu pierwszej instancji, że skarżących w niniejszej sprawie można było uznać za sprawców niezgodnego z prawem wyłączenia spornych gruntów z produkcji rolniczej. Zawarte na 10 stronie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wniosek, iż adresatami kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej winni być współwłaściciele nieruchomości drogowej stanowiącej obsługę komunikacyjną nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz przytoczona w tym względzie lakoniczna i zupełnie niezrozumiała oraz niespójna z przepisami argumentacja, nie pozwalają na ich akceptację. Podkreślić trzeba, że art. 28 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości co do tego, że podstawowym zadaniem organów, które chcą go zastosować, jest ustalenie sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji. W niniejszej sprawie z całą pewnością tego nie uczyniono. Kolegium wprawdzie powołało się na okoliczności podnoszone w wyjaśnienia skarżących, złożone jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, dotyczące faktu, iż firma [...], wykonująca na podstawie umowy zawartej ze skarżącymi dom jednorodzinnych na działce ew. nr [...], wyłożyła sporny grunt płytami betonowymi, jednak trudno uznać, że dokonała jakiejkolwiek oceny pełni związanych z tym okoliczności. W szczególności bowiem pominięto ocenę oświadczenia tej firmy, znajdującą się w aktach postępowania administracyjnego, oraz samych skarżących, iż na czas realizacji ww. inwestycji firma [...] posłużyła się drogowymi płytami betonowymi, które tymczasowo zostały położone na części spornych w sprawie działek ewidencyjnych. Płyty te miały zostać wykorzystane w minimalnym zakresie, przy czym bez ich zastosowania realizacja budowy byłaby niemożliwa. Firma wskazała jednocześnie, że płyty zostały ułożone wyłącznie na istniejącej drodze gruntowej, służącej przed rozpoczęciem budowy, jak i w trakcie jej prowadzenia, rolnikom do dojazdu na pola. Ponadto płyty te, poza zabezpieczeniem możliwości dojazdu na teren prowadzonej budowy, zabezpieczały także wierzchnią warstwę gleby przed zniszczeniem jej przez pojazdy budowy. Firma wyjaśniła także, że nie usuwała wierzchniej warstwy gleby przed ułożenie płyt drogowych, a po zakończeniu budowy usunęła je z przedmiotowych działek. Choć oświadczenia firmy [...] i skarżących zostały powołane w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji, to jednak nie sposób doszukać się jakiejkolwiek oceny zawartych w nich twierdzeń, zwłaszcza w kontekście argumentacji, która negowałaby te oświadczenia i wbrew ich treści, pozwalałaby na uznanie, że na skutek ułożenia płyt drogowych doszło do niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, za które odpowiedzialność ponoszą skarżący. Co więcej, całkowicie uszło uwadze organu odwoławczego, na co zwracali uwagę skarżący w odwołaniu, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie T. P., wskazujące, iż to nie skarżący, lecz on dokonał utwardzenia fragmentu drogi składającej się z działek [...], [...] i [...] z obrębów [...] i [...], na odcinku od granicy działki [...] z obrębu [...] do linii ustalonej podczas wizji lokalnej z [...] marca 2018 r. (k. 57 akt administracyjnych). Trudno przyjąć, że to oświadczenie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mimo to, zostało zignorowane w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co samo w sobie świadczy o niewywiązaniu się przez SKO w [...] z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nadto jest dowodem naruszenia także art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie przed tym organem nie pozostaje w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, gdyż stan faktyczny nie został ustalony wyczerpująco, a ocena zgromadzonego w sprawie materiału nie była wszechstronna, przez co jego ocena nie była swobodna, lecz nosi znamiona dowolności, co narusza także art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że organ odwoławczy zaniechał nie tylko własnej analizy w zakresie ustalenia sprawcy wyłączenia spornych gruntów spod produkcji rolniczej, ale również odstąpił od zbadania tego, czy w ogóle do takiego wyłączenia doszło, podczas gdy w rozpoznawanym przypadku jest to okoliczność o spornym charakterze. Już bowiem akta organu pierwszej instancji, w tym fotograficzne i kartograficzne, a dalej także oświadczenia stron i innych podmiotów postępowania, w tym wspomniane oświadczenie firmy [...], każą się nad tą kwestią poważnie zastanowić, gdyż wskazują, iż na terenie działek, co do których miało wystąpić wyłączenie z produkcji, znajdowała i nadal znajduje się droga dojazdowa, którą rolnicy dojeżdżają do okolicznych pól. Należało zatem ocenić w toku postępowania administracyjnego, czy sam fakt utwardzenia tej drogi tłuczniem stanowi o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Organ odwoławczy w ogóle nie podjął rozważań w tym zakresie, biernie akceptując ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Tymczasem okoliczność ta wymaga szerszej analizy, choćby z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Z kolei w myśl art. 4 pkt 6 ustawy, pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przenosząc powyższe na stan sprawy, oznacza to, że rolą orzekających w niej organów administracji było ustalenie nie tylko charakteru spornego gruntu jako rolniczego, ale także dotychczasowego sposobu jego użytkowania, tj. w kontekście art. 2 ust. 1 ustawy. Kwestie te, w ocenie Sądu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione. SKO w [...] nie oceniło przy tym, czy zgromadzony w tym zakresie w pierwszej instancji materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie wniosku, iż faktycznie doszło do niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu spod produkcji rolniczej, skoro sporną kwestią jest, czy doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tego gruntu. Organ odwoławczy nie poczynił też w tej kwestii własnych ustaleń, zaniechawszy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., tudzież stwierdzając, iż jest ono zbędne z uwagi na kompletność materiału zebranego przez organ I instancji. Dodać należy, że zdaniem Sądu, stwierdzona wyżej wadliwość postępowania wyjaśniającego ma charakter istotny i mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa także, że w kontekście naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy traktować nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 ustawy poprzez nieprawidłowe, zdaniem skarżących, podwyższenie o 10% opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy ich zdaniem takie podwyższenie odnosi się wyłącznie do ustalanej z tego tytułu należności. Odwołujący przytoczyli w tym zakresie stosowną argumentację faktyczną, w tym powołali się na poglądy doktryny, podczas gdy SKO w [...] skwitowało swoje stanowisko lakonicznym stwierdzeniem, że po ponownym przeliczeniu opłata roczna i należność zostały ustalone prawidłowo, bez wskazania argumentacji stojącej za tym stanowiskiem, a przede wszystkim zaś bez argumentacji, która przeczyłaby racji skarżących. Podkreślić jednak należy, że własne rozważania w tym zakresie będą miały znaczenie dla sprawy dopiero wtedy, gdy najpierw ustali się, że doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, i że miało ono miejsce z naruszeniem przepisów ustawy, oraz możliwe jest ustalenie sprawcy wyłączenia. Rolą SKO w [...] było zbadanie, czy materiał dowodowy pozwalał na dokonanie kategorycznych ustaleń w tym zakresie, czy też należało by go uzupełnić, a jeśli tak, to w jakim w trybie. Powyższego jednak nie dokonano. Podsumowując, analiza sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona w sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy wadliwe jest także uzasadnienie rozstrzygnięcia SKO w [...], bowiem pomija rozważania odnoszące się do zasadniczych zagadnień z punktu widzenia sposobu załatwienia sprawy, a nadto nie odnosi się do istotnych zarzutów odwołania, czym narusza standard wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. W całokształcie zasadne jest zatem stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie dotknięte ww. wadami nie realizuje zasad ogólnych postępowania: budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, wykazane naruszenia prawa procesowego miały charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniając konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było w tych warunkach co najmniej przedwczesne. Jednocześnie Sąd stanął na stanowisko, iż z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia dotyczyły istotnych kwestii związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, które muszą dopiero stanowić przedmiot dodatkowych rozważań organu administracji, przedwczesna byłaby ocena co do tego, czy w sprawie faktycznie wystąpiły przesłanki do umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego w żądanym skargą zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym zakresie organ ten dokona ponownej analizy odwołania, przy czym nie ograniczy się wyłącznie do analizy zarzutów odwołania, lecz przeprowadzi pełne merytoryczne postępowanie odpowiadające pozostające w zgodzie z art. 15 k.p.a. W szczególności organ ten dokona w pierwszej kolejności oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala – w świetle stosownych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na stwierdzenie, iż w sprawie doszło do wyłączenia spornych gruntów z produkcji. W przypadku odpowiedzi twierdzącej organ ten będzie zobowiązany wskazać następnie, czy wyłączenie takie nastąpiło niezgodnie z przepisami ww. ustawy, a jeśli tak, to czy możliwe jest ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału ustalenie sprawcy wyłączenia. W końcu, o ile ww. kwestie znajdą potwierdzenie w faktach, wówczas rolą organu będzie odniesienie się do zarzutów związanych z prawidłowością wyliczenia należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 k.p.a., wyda decyzję adekwatną do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a, na które to składa się wpis od wniesionej skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.