IV SA/Wa 1414/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. (znak [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 6 § 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 288 ze zm. – dalej "u.p.e.a."), utrzymał w mocy – po rozpoznaniu wniosku P. Z. (dalej: "skarżący"’ "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy – własne postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) o oddaleniu skargi na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") w zakresie podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w [...] w związku z realizacją decyzji RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową [...] oraz z projektowaną trasą ekspresową [...] - budowa ul. [...]. Wnioskiem z dnia 6 października 2016 r. skarżący zwrócił się do RDOŚ o podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec GDDKiA w związku z uchylaniem się od realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV decyzji RDOŚ z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową [...] oraz z projektowaną trasą ekspresową [...] - budowa ulicy [...]" - polegającego na zastosowaniu odpowiednich, dodatkowych środków ochronnych, w tym ekranów akustycznych oraz specjalnej stolarki okiennej w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej. Następnie, w skardze do GDOŚ z 20 lutego 2017 r. skarżący zarzucił RDOŚ bezczynność polegającą na uchylaniu się od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. GDOŚ postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., oddalił skargę na bezczynność RDOŚ. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Po ponownej analizie sprawy GDOŚ postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. oddalające skargę na bezczynność. P. Z. wniósł skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"). WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 251/18, wyrokiem z 26 września 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 26 września 2017 r. W swoim uzasadnieniu WSA podkreślił w szczególności wagę właściwego uzasadnienia postanowienia - nie powinno ono pozostawiać wątpliwości po stronie wnioskodawcy. Jak wskazał WSA, takiego uzasadnienia zabrakło. Ponownie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy GDOŚ podniósł następujące kwestie. Przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność wierzyciela w oparciu o art. 6 § 1a u.p.e.a. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy skarga na bezczynność wierzyciela. Skarga ta służy więc wyegzekwowaniu od zobowiązanego wierzyciela podjęcia czynności, w razie uchylania się przez niego od podjęcia tego obowiązku. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. W ramach badania skargi w trybie wskazanego przepisu należy przede wszystkim ustalić samo istnienie zobowiązania. Konieczna jest także weryfikacja tego, czy zobowiązany uchylał się od wykonania obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przysługuje każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. W swojej skardze skarżący wskazał, iż został naruszony jego interes faktyczny na skutek bezczynności wierzyciela zastosowania środków egzekucyjnych wobec GDDKiA, w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżący upatrywał owego naruszenia w uchylaniu się przez GDDKiA od realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV decyzji z [...] stycznia 2009 r., polegającego na zastosowaniu odpowiednich, dodatkowych środków ochronnych, w tym ekranów akustycznych, specjalnej stolarki okiennej, w przypadku stwierdzenia w ramach analizy porealizacyjnej przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej. Organ ustalił, że stosownie do art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej: "p.o.ś." został nałożony na GDDKiA m.in. obowiązek ujęty w pkt IV. w postaci wykonania dla przedsięwzięcia analizy porealizacyjnej w zakresie oceny klimatu akustycznego na terenach zabudowy mieszkaniowej. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazano, iż w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu należy zastosować odpowiednie, dodatkowe środki ochronne, w tym ekrany akustyczne, specjalną stolarkę okienną. Wyniki wykonanej analizy porealizacyjnej przedstawiono w maju 2015 r. W dalszej kolejności do RDOŚ należało dokonanie oceny merytorycznej przedłożonej analizy porealizacyjnej. Jeżeli z jej wyników wynikałyby przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, właściwy, w rozumieniu art. 378 p.o.ś., organ ochrony środowiska byłby uprawniony do wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko na mocy art. 362 w związku z 374 ust. 2 p.o.ś. Organ zwrócił uwagę, że skutków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można utożsamiać ze skutkami decyzji wydanej na podstawie art. 362 p.o.ś., która obowiązek ograniczenia hałasu nakłada bezpośrednio. Decyzja o środowiskowych uwarunkowanych jest tzw. "rozstrzygnięciem wstępnym" i bezpośrednio nie zobowiązuje inwestora do wykonania nałożonych warunków, będzie to miało miejsce dopiero po uzyskaniu kolejnej decyzji wykonawczej. Dopiero gdyby zobowiązany uchylał się od realizacji nałożonego na niego obowiązku, wierzyciel byłby uprawniony do żądania jego wykonania i zastosowanie znalazłyby przepisy dotyczące egzekucji administracyjnej. Z charakteru samego postępowania egzekucyjnego wynika, iż służy ono wykonaniu obowiązków określonych już w innych postępowaniach. W sytuacji, w której organ poddający ocenie analizę porealizacyjną nie dopatrzył się przesłanek wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i nie wydał w tym zakresie decyzji, nie sposób mówić o uchylaniu się zobowiązanego (GDDKiA) od wykonania obowiązku. Skarżący nie mógł zatem w ogóle żądać podjęcia czynności przez wierzyciela, ponieważ obowiązek podlegający egzekucji nie powstał. Niezależnie od powyższego, swoim wnioskiem skarżący poddał w wątpliwość niedopatrzenie się przez RDOŚ w analizie porealizacyjnej przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, a także uznał za konieczne nałożenie na GDDKiA obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w powyższym zakresie. Również w swoim piśmie z dnia 9 października 2016 r. P. Z. wskazywał na istotne jego zdaniem kwestie merytoryczne w zakresie oceny wyników analizy porealizacyjnej. Złożone przez skarżącego do RDOŚ pisma wzywające do podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec GDDKiA należało raczej zakwalifikować jako skargi w trybie art. 221 i n. k.p.a. Skoro RDOŚ podzielił wnioski wynikające z analizy porealizacyjnej i nie dopatrzył się konieczności wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko, to stanowisko to należało skarżącemu wyjaśnić. Choćby w zakresie ustaleń analizy porealizacyjnej wskazać należało, iż analiza ta nie wykazała przekroczeń, na które wskazuje skarżący. Jak wynika z tego dokumentu, w otoczeniu rozpatrywanego odcinka drogi nie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów generowane przez przedmiotowy obiekt - drogę będącą przedmiotem przedsięwzięcia. Analizując wyniki dokonanych pomiarów nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dnia i nocy w odniesieniu do analizowanego źródła, czyli ulicy [...]. Ustalono także, iż zastosowane środki zapewniają dostateczną ochronę akustyczną dla hałasu pochodzącego od ul. [...]. W przypadku analizy hałasu skumulowanego wykonane mapy hałasu wskazały na występowanie przekroczeń w rejonie budynków mieszkalnych, w otoczeniu źródeł hałasu oddziałujących na nie w sposób skumulowany. Podkreślono jednak, iż źródłem przekroczeń standardów akustycznych nie jest analizowany odcinek ul. [...]. Skoro na podstawie posiadanych danych RDOŚ ustalił, iż nie doszło do przekroczenia standardów jakości środowiska poza teren, do którego zarządzający obiektem ma tytuł prawny, należało skarżącemu powyższe odpowiednio wyjaśnić, w szczególności odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego informacji. Należy podkreślić, iż z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika zobowiązanie GDDKiA wobec RDOŚ, na które błędnie wskazuje skarżący. Mając na uwadze zakres zarzutów stawianych przez skarżącego na etapie korespondencji z RDOŚ, należało rozważyć zakwalifikowanie pism skarżącego jako skargę w trybie administracyjnoprawnym. W niniejszej sprawie brak jest po stronie GDDKiA zobowiązania, na które wskazuje skarżący. Aby do takiego zobowiązania doszło konieczne byłoby wszczęcie z urzędu postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko na mocy art. 362 w związku z 374 ust. 2 p.o.ś. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniósł P. Z. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia GDOŚ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi rzutującymi na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu strona podnosi, że GDOŚ nie jest uprawniony do kwestionowania warunków zawartych w ostatecznej decyzji RDOŚ. Decyzja ta nałożyła na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej dla całego przedsięwzięcia, a nie tylko fragmentu inwestycji. Nie jest kwestionowany fakt, że z analizy porealizacyjnej (punkt pomiarowy PDH4) wynika, że nowo wybudowane skrzyżowanie jest źródłem ponadnormatywnego hałasu i tym samym inwestor ma obowiązek zrealizować warunek wynikający z pkt IV decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy skarga na bezczynność wierzyciela. W niniejszej sprawie został wydany wyrok przez WSA w Warszawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. WSA w Warszawie w wyroku z 26 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 251/18 nakazał organowi weryfikację twierdzeń skarżącego co do meritum, a nie ustalenie czy istniała formalna bezczynność organu egzekucyjnego. Sąd zwrócił uwagę, ze zgodnie z art. 18 u.p.e.a. mają zastosowanie odpowiednio przepisy k.p.a. i wobec powyższego postanowienie oddalające skargę na bezczynność winno zostać wyczerpująco uzasadnione. Organ musi wyjaśnić czy w konkretnych okolicznościach podjęcie żądanych czynności było możliwe i uzasadnione i stanowisko właściwie umotywować. Zdaniem Sądu organ dochował wskazań co do dalszego postępowania oraz zastosował przedstawioną ocenę prawną. Prawidłowo ustalony stan faktyczny, przeprowadzona analiza przepisów prawa w kontekście tego stanu faktycznego, doprowadziła do trafnego wniosku i obszernie umotywowanego, że bezczynność wierzyciela w tej sprawie nie występuje. Po pierwsze WSA w Warszawie nie zakwestionował legitymacji skarżącego do zwrócenia się z omawianą skargą. Wprowadzona niniejszym przepisem skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią. Może zatem chodzić zarówno o naruszenie interesów podmiotów mających interes prawny w sprawie administracyjnej, w której nałożono określony obowiązek, jak i podmiotów mających ze sprawą związek typowo faktyczny (por. wyroki: NSA: z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1252/07; z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SAB 175/00; z dnia 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1318/97; z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2015/96; z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 758/08; wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1162/05 oraz Komentarz Postępowanie egzekucyjne w administracji pod red. prof. R. Hausera, prof. A. Skoczylasa Wyd. C. H. Beck Warszawa 2011 str. 36, 38, 206; P. Przybysz Komentarz Postępowanie egzekucyjne w administracji Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2009 str. 93-94). Po wtóre nakazał merytoryczne odniesienie się do argumentów skarżącego. Strona konsekwentnie powołuje się na pkt IV. decyzji środowiskowej z [...] stycznia 2009 r., zgodnie z którym przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny klimatu akustycznego na terenach zabudowy mieszkaniowej. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu należy zastosować odpowiednie, dodatkowe środki ochrony, w tym ekrany akustyczne, specjalną stolarkę okienną. Zdaniem skarżącego w punkcie pomiarowym PDH 4, przeprowadzonych na potrzeby analizy pomiarów, stwierdzono przekroczenie wartości dopuszczalnych. To jego zdaniem rodzi obowiązek wierzyciela wszczęcia wobec dłużnika tj. GDDKiA postępowania egzekucyjnego w celu wykonania dodatkowych środków ochronnych przeciwko hałasowi. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Aby przyjąć, że wierzyciel jest bezczynny w pierwszej kolejności konieczne jest stwierdzenie zobowiązania, a w dalszej uchylanie się zobowiązanego od wykonania tego obowiązku. Obowiązek stwierdzony w decyzji niewątpliwie dotyczy obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej. Zobowiązany wywiązał się z tego obowiązku składając analizę porealizacyjną w zakresie klimatu akustycznego dla ul. [...] w [...]. Z dokumentu tego wynika, że pomiary hałasu zostały przeprowadzone w 4 punktach pomiarowych. W tym w punkcie pozwalającym na określenie udziału w hałasie skumulowanym hałasu pochodzącego od drogi [...]. Ów punkt został oznaczony na mapach rozkładu poziomu hałasu czerwoną kropką (legenda - punkt pomiaru hałasu) i znajduje się przy drodze krajowej [...] na skrzyżowaniu z ul. [...]. Najbliższa zabudowa tego punktu to zabudowa mieszkalna, która jednak została zabezpieczona od strony ul. [...] ekranem akustycznym (na mapie zielona linia). Hałas tam stwierdzony dotyczy hałasu skumulowanego drogi krajowej [...], nie zaś spornej ul. [...]. Punkt ten został zlokalizowany przy drodze krajowej [...], bez osłony od tej drogi, co pozwala stwierdzić, że hałas jest emitowany nie od strony ul. [...]osłoniętej ekranem akustycznym, lecz od drogi [...]. Oddalone natomiast od drogi krajowej ul. [...] i nieosłonięte ekranem akustycznym ul. [...] budynki, to budynki niemieszkalne (zielony kolor na mapie), które nie są chronione decyzją środowiskową, gdyż ocena akustyczna zapewniona tą analizą dotyczy zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji samo przedsięwzięcie objęte decyzją środowiskową nie generuje przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, a tylko taki stan faktyczny realizowałby obowiązek inwestora ustalony w pkt IV. decyzji środowiskowej. Z tego względu ustalenia faktyczne organu należało uznać za prawidłowe. Stąd zarzut naruszenia przepisów procesowych jest niezasadny. Jak trafnie wskazał GDOŚ w ramach badania skargi w trybie art. 6 § 1 a u.p.e.a. należało ustalić samo istnienie zobowiązania. Zobowiązania tego błędnie skarżący upatruje z pkt IV. decyzji środowiskowej. Prawidłowe ustalony stan faktyczny wskazuje, że nie wystąpiły przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu inwestycji objętej omawianą decyzją. Obowiązek inwestora zatem nie powstał. W konsekwencji nie może zaistnieć bezczynność zobowiązanego, skoro zobowiązanie nie istnieje. Zasadnie organ oddalił skargę na bezczynność z argumentacją prawną wskazaną w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.