IV SA/Wa 1368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 12 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - dalej - uoz (Dz.U. z 2020 r., poz. 638), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]" (dalej Program). Prokurator Rejonowy w [...] na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu skargę zarzucając istotne naruszenie: art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na niedostatecznym określeniu w treści załącznika do powyższej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu, tj. bez konkretyzacji jaka kwota jest przeznaczona na odławianie bezdomnych zwierząt, na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt umieszczonych w schronisku, na poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt a także jaka kwota przeznaczona jest na usypianie ślepych miotów i tym samym, zdaniem skarżącego, pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy [...] w części tj. w zakresie § 12 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do ww uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przepis art. 11a ust. 5 cyt. ustawy, stanowiący o wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację "Programu" oraz o sposobie ich wydatkowania, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, iż w przedmiotowym Programie gmina winna enumeratywnie wymienić zadania wskazane w art. 11a ust. 2 uoz, tj. dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławiania bezdomnych zwierząt; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypiania ślepych miotów jak i wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych a także wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, sposobu wydatkowania tych środków a następnie wskazanie konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację każdego z ww zadań oddzielnie. W ocenie skarżącego, przeznaczenie jednej kwoty na realizację czterech zadań łącznie nie spełnia wymogów ustawowych i stanowi rażące naruszenie ww przepisu. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest § 12 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do ww uchwały z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Rady Gminy [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przy czym przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 122) o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a i ust. 5 powyżej ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego, że Rada Gminy [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w w art. 11 a ust. 5 w zw z 11a ust. 2 ww ustawy w odniesieniu do regulacji zawartej § 12 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały (Programu). Stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określenie: "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19). W zaskarżonym Programie Gmina w § 12 określiła sposób finansowania tego Programu, jednak nie uwzględniła w nim wydzielenia odrębnych środków na odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie opieki oraz miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom z terenu powyższej gminy (ust. 1) a także nie wydzieliła odrębnych kwot dla zapewnienia usług weterynaryjnych na zabiegi sterylizacji i kastracji, usypiania ślepych miotów, znakowania zwierząt (psów) a także na opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Brak wydzielenia takich środków uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie w oparciu o art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6 cyt. ustawy. Realizacja tych zadań uzależniona jest bowiem wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierzą, tym samym, w ocenie Sądu, powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa. W tych okolicznościach zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stwierdził w powołanej części nieważność zaskarżonej uchwały.