IV SA/Wa 1264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Szefa Służby Weterynaryjnej – Inspektora Weterynaryjnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. jawna z siedzibą w [...] (dalej: strona, skarżący, spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) jest postanowienie Szefa Służby Weterynaryjnej Inspektora Weterynaryjnego Wojska Polskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji Wojskowego Inspektora Weterynaryjnego Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nakazującej Rektorowi-Komendantowi Wojskowej Akademii Technicznej w [...] (dalej WAT) zaprzestania dalszego zaopatrywania u skarżącego. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r, poz. 1577) inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 4 i 5 ustawy na terenach i w stosunku do jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach zadania wykonuje Szef Służby Weterynaryjnej przy pomocy Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej. Szef wykonuje swoje zadania wyłącznie w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Skarżący nie należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie i Inspektor Weterynaryjny nie może wykonywać zadań określonych w ustawie w stosunku do tego podmiotu. Wobec tego spółka nie jest stroną zaskarżonej decyzji w rozumieniu k.p.a. i odwołanie jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja została skierowana do rektora WAT i on jest stroną postępowania, nie zaś spółka. Z tego względu na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła spółka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zamiast umorzenia postępowania, rażące naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania, chociaż organ wojskowy przeprowadził w spółce kontrolę, doręczył protokół kontroli z zapisem zapowiadającym wydanie niekorzystnej dla spółki decyzji oraz decyzję taką wydał. Dalej rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegające na wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu postanowienia, bowiem z jednej strony organ twierdzi, że brak jest kompetencji do podejmowania czynności wobec spółki, a z drugiej strony czynności takie faktycznie były podejmowane i nie kwestionowane przez organ odwoławczy, a także rażące naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez odrzucenie bez uzasadnienia dowodu w postaci protokołu kontroli sprawdzającej oraz odmowę przeprowadzenia powtórnej kontroli bez wskazania racjonalnych powodów takiego postępowania. Skarga wnosi o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność, że spółka jest stroną postępowania mającą interes prawny oraz ma obowiązek zapłaty znacznej kary umownej, będącej wynikiem wydanej decyzji. Dalej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Szefowi Służby Weterynaryjnej Inspektorowi Weterynaryjnemu Wojska Polskiego w [...] rozpoznanie odwołania i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano kwestię, że wydana decyzja kształtuje sytuację prawną spółki gdyż była przyczyną odstąpienia od umowy ze skarżącym oraz naliczenia kary umownej. Gdyby nie została wydana decyzja zakazująca dalszego zaopatrywania u skarżącego, WAT nie odstąpiłaby od umowy i nie zostałaby naliczona kara umowna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Rację ma organ, że skarżący nie ma interesu prawnego, aby występować w niniejszym postępowaniu i wobec powyższego uzyskać status strony postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, stanowi co do zasady art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedynie jeśli przepis szczególny ustala w odmienny sposób podmioty mające przymiot strony, art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W orzecznictwie NSA panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 powyższej ustawy na terenach i w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach zadania określone w ust. 1 wykonuje Szef Służby Weterynaryjnej - Inspektor Weterynaryjny Wojska Polskiego. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wojskowy inspektor weterynaryjny wykonuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego tylko i wyłącznie w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz jednostek wojsk obcych przebywających na tych terenach. Tymczasem spółka nie należy do kategorii wskazanych podmiotów. Organizację oraz szczegółowe warunki i tryb wykonywania zadań przez Wojskową Inspekcję Weterynaryjną określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 857 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 6 powyższego rozporządzenia wojskowi inspektorzy weterynaryjni są upoważnieni do wydawania, niezbędnych ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, decyzji i zaleceń w związku z naruszeniem przepisów lub zagrożenia bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 w razie stwierdzenia przez wojskowego inspektora weterynaryjnego, że podmiot zaopatrujący wojsko produkuje lub dostarcza produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego z naruszeniem lub niezgodnie z prawodawstwem weterynaryjnym, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia konsumenta wojskowego, bądź uniemożliwia przeprowadzenie czynności kontrolnych, wojskowy inspektor weterynaryjny może nakazać odbiorcy wojskowemu zaprzestanie dalszego zaopatrywania się u tego podmiotu. Decyzja zatem może dotyczyć wyłącznie adresata, którym jest odbiorca wojskowy, nie zaś podmiotu, który dostarcza produkty pochodzenia zwierzęcego. Podmiot ten nie zostaje objęty rozstrzygnięciem administracyjnym i jego sytuacja prawna nie jest bezpośrednio kształtowana przez prawo administracyjne. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. należałoby ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Decyzja nakłada obowiązek na adresata, którym jest WAT. W sposób pośredni kształtuje natomiast sytuację skarżącego. Sytuacja ta bowiem jest ostatecznie wynikiem zastosowania przepisów prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego. Dopiero z tych stosunków tj. umownych wynika okoliczność, która jest podnoszona przez spółkę na wykazanie interesu prawnego. Otóż treść umowy cywilnej decyduje, przy wystąpieniu jakich warunków możliwe jest rozwiązanie umowy łączącej skarżącego oraz WAT oraz naliczenie kary umownej. Nie decydują o tym przepisy prawa administracyjnego oraz wydana w oparciu o nie decyzja administracyjna. Konstrukcja i warunki zawarte w tej umowie mają decydujący wpływ na sytuację prawną spółki, przy czym należy podkreślić, że wchodzą te stosunki w domenę prawa cywilnego (stosunków zobowiązaniowych), nie zaś administracyjnego. I jedynie na gruncie procesu przed sądem powszechnym roszczenia skarżącego mogą być dochodzone. Nie jest również tytułem do przyznania interesu prawnego spółki okoliczność, że w siedzibie spółki była przeprowadzona kontrola. Czynności te były niezbędne do stwierdzenia, czy produkcja miała miejsce z naruszeniem prawodawstwa weterynaryjnego. Jednakże nie oznacza to, że czynność ta implikuje interes prawny spółki w niniejszym postępowaniu. Taka kontrola może oznaczać, że ma ona interes faktyczny, który nie kreuje interesu prawnego. Skoro przepis prawa administracyjnego kształtuje sytuację prawną jedynie odbiorcy wojskowego, nakazując mu zaprzestanie zaopatrywania, a skarżący nie podaje żadnych innych okoliczności - poza związanymi z łączącą strony umową cywilną – na wykazanie swego interesu prawnego, zasadnym było przyjęcie, że spółka nie jest stroną postępowania. Jednocześnie jednak należało umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś stwierdzać niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania albo o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zastosowanie pierwszego może nastąpić jedynie wtedy, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). W tej sytuacji kwestia, czy skarżący ma przymiot strony wymagała przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia jego interesu prawnego, co winno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Niemniej jednak wadliwość ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.