IV SA/Wa 1229/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Wnioskiem z [...] września 2017 r. A. i E. K. wystąpili do Burmistrza Miasta [...] o rozgraniczenie nieruchomości położonych w [..] przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W dniu [...] czerwca 2018 r. Burmistrz [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego tych działek. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. sprawa została przekazana Sądowi Rejonowemu w [...]. W związku z ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]-zł i zobowiązał do ich uiszczenia: - E. i A. K. w wysokości [...] zł oraz - W. K. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz podał, że kosztami przedmiotowego postępowania zostały obciążone obydwie strony sporu po połowie. Na wysokość ustalonych kosztów postępowania składają się jedynie czynności geodety ustalone na podstawie faktury z [...] maja 2018 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i A. K. podnosząc, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone przez organ podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło także granicy z gminną drogą publiczną ul. [...]. W zażaleniu skarżący kwestionowali także brak określenia punktu końcowego rozgraniczanych działek w części północnej oraz bezpodstawne w ich ocenie wyodrębnienie ich wniosku z [...] marca 2018 r. do odrębnego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że podniesione w zażaleniu zarzuty nie dotyczą postanowienia o kosztach rozgraniczeniowych. Jedynym zarzutem podniesionym w zażaleniu, który może dotyczyć przedmiotowego postanowienia jest zarzut rozpoznania sprawy w przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania przez organ podlegający wyłączeniu. Z mocy art. 264 § 1 kpa organem właściwym do wydania postanowienia o kosztach postępowania jest organ właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym. Skoro organem właściwym do rozpoznania wniosku o rozgraniczenie był Burmistrz Miasta [...] w oparciu o kryterium miejsca położenia nieruchomości, to także był on organem właściwym do orzeczenia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Koszty rozgraniczeniowe i koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszone są natomiast przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości po połowie. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia uznając, że jest ono prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli E. K, i A. K., zarzucając temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 24 § 1 pkt 1, art. 26 § 3 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez: 1) niewyłączenie się z postępowania Burmistrza Miasta [...] jako strony postępowania rozgraniczeniowego; 2) brak ustalenia punktu granicznego w części północnej działek podlegających postępowaniu rozgraniczeniowemu; 3) podział kosztów nieuwzględniający gminy [...] jako strony postępowania rozgraniczeniowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w związku z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego na wniosek A. i E. K., powstały koszty w łącznej kwocie [...]-zł odpowiadające wynagrodzeniu wypłaconemu uprawnionemu geodecie zgodnie z umową zawartą z Gminą Miasta [...] i wystawioną fakturą VAT z [...] maja 2018 r. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy więc tego czy koszty powinni ponieść skarżący, ale zasadności obciążenia skarżących ich wysokością. Skarżący zarzucają bowiem nieuwzględnienie przy podziale kosztów gminy [...], jako strony postępowania rozgraniczeniowego. Zarzut ten nie może być uwzględniony, bowiem decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczyła rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z obrębu [...], których właścicielami są skarżący i W. K.. Brak jest więc podstaw prawnych do uznania gminy [...] za właściciela którejkolwiek z wymienionych nieruchomości będących przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, a w konsekwencji także obciążenia tej gminy kosztami tego postępowania. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 kpa. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 264 § 1 kpa ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie rozgraniczeniowej organ poniósł koszty związane z czynnościami powołanego do rozgraniczenia geodety i są to koszty uzasadnione. Ich wysokość została ustalona na kwotę [...]-zł, a więc nie jest dowolna. W toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez geodetę, granice działek objętych wnioskiem o rozgraniczenie okazały się sporne. Należy zatem uznać, że rozgraniczenie prowadzone było w interesie wszystkich stron postępowania i istniała w tej sytuacji podstawa do obciążenia kosztami postępowania skarżących, bowiem każda ze stron biorąca udział w postępowaniu rozgraniczeniowym miała interes w ustaleniu przebiegu granic. Niewątpliwe jest bowiem, że sporne rozgraniczenie prowadzone było również w interesie skarżących, co uzasadnia obciążenie ich kosztami tego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 152 Kodeksu cywilnego, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Skoro więc, jak wynika z art. 152 kc, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich właścicieli gruntów sąsiadujących, to też wszyscy oni są zobowiązani do partycypowania w tych kosztach bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W sprawie zatem istniała podstawa do powołania się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSA/WSA z 2007 r. nr 2, s. 26; LEX nr 229485), zgodnie z którą organ administracji, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana w dwóch aktach prawnych: w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Sąd uznał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Zatem wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego zobowiązani są do udziału w wydatkach bez względu na to, kto żądał wszczęcia postępowania. Okoliczności sprawy dawały więc podstawę, by kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążyć właścicieli gruntów objętych wnioskiem rozgraniczeniowym, którzy obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, koszty rozgraniczenia zaś ponoszą po połowie. Pozostałe zarzuty skargi, które są powtórzeniem zażalenia, a odnoszące się do niewyłączenia się z postępowania rozgraniczeniowego Burmistrza Miasta [...], jako strony postępowania rozgraniczeniowego, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło także granicy z gminną drogą publiczną oraz brak ustalenia punktu granicznego w części północnej rozgraniczanych działek, wykraczają poza zakres sprawy wyznaczony treścią inkryminowanego postanowienia. W istocie zarzuty te odnoszą się do samego postępowania rozgraniczeniowego, a więc do zagadnień nie objętych zaskarżonym postanowieniem o kosztach, wobec tego nie mogą być rozważane w tym postępowaniu dotyczącym kosztów rozgraniczeniowych. Wskazać tylko należy na treść art. 264 § 1 kpa, w świetle którego, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z mocy tego przepisu, organem właściwym do wydania postanowienia o kosztach postępowania jest organ właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym. Skoro organem właściwym do rozpoznania wniosku o rozgraniczenie był Burmistrz Miasta [...] zgodnie z miejscem położenia nieruchomości, to także był on organem właściwym do orzeczenia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skoro więc Burmistrza [...] wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia, a właściwość tego organu nie została zakwestionowała przez organ odwoławczy rozpoznający od niej odwołanie wniesione przez skarżących, to Burmistrz był również zobowiązany także do wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Konsekwencją powyższego było nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa i art. 26 § 3 kpa. Sąd także nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisu art. 7 kpa. Sam fakt wydania postanowienia niezgodnego z oczekiwaniem strony nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia słusznego interesu strony, czy też innych zasad postępowania wymienionych w tym przepisie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.