IV SA/Wa 1224/20

Warszawa, 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska Karczewska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję . 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., w sprawie ustalającej warunki zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej organ I instancji) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek ew. nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] na terenie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła Pani M. N.i Pani I. S.. W odwołaniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] kwietnia 2020 (nr wskazany na wstępie) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wyznaczył wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego przyjmując, że front terenu inwestycji (od strony ul. [...]) ma szerokość 55m, a trzykrotność szerokości frontu to 165 m. Oceniając wskazane ustalenia Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uznało że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust.1 ustawy, rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Tym samym zdaniem Kolegium wskazuje to wyraźnie, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Kolegium stwierdziło również, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisem § 5, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazano, że we wniosku inwestor określił teren inwestycji m.in. wskazując część działek, co oznacza że teren inwestycji nie został określony poprawnie, gdyż objęte winny być całe działki nie ich części. Oznacza to zatem, że przedmiot sprawy w kształcie wskazanym przez inwestora nie powinien być rozpatrywany przez organ. Zdaniem Kolegium inwestor winien dokonać korekty wniosku poprzez skorygowanie terenu inwestycji, umożliwiając organowi wyznaczenie prawidłowo obszaru analizowanego i przeprowadzenie w nim ustaleń poszczególnych parametrów i wskaźników. Natomiast jeżeli inwestor nie zgadza się na zmianę terenu inwestycji to naraża się na wydanie decyzji odmownej z uwag na niemożliwość prawidłowego wyznaczenie obszaru analizowanego. Kolegium wskazało również, że organ I instancji przez przyjęcie założenia o możliwości wskazania terenu inwestycji jako części działki, dokonał zawężenia obszaru analizowanego, co oznacza, że dokonane ustalenia w zakresie wskaźników zabudowy oparte są na niepełnym materiale dowody. A zatem parametry obiektów nie wziętych pod uwagę mogą wpływać na wyniki analizy, prowadząc do odmiennych ustaleń dot. kształtowania się wskaźników zabudowy. A skoro te wskaźniki stanowią punkt odniesienia do oceny wniosku, to wadliwie wyznaczony obszar analizowany powoduje, że nie można uznać za wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Sporządzona analiza jest przez to niepełna i na obecnym etapie zupełnie niewiarygodna. A zatem zdaniem Kolegium winna być sporządzona ponowna analiza, o ile inwestor dokona korekty wniosku. Dalej Kolegium dokonało również szczegółowej analizy ustalonych w decyzji wskaźników zabudowy wynikających z przeprowadzonej dla obszaru analizy uznając, że organ w sposób nieprawidłowy lub niedostatecznie uzasadniony dla zastosowania odstępstwa ustalił wskaźnik: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy. Uznano również, że w sposób niedostateczny organ I instancji wyjaśnił kwestię dostępu do drogi publicznej. Reasumując Kolegium podniosło, że co do zasady, podniesione zarzuty w odwołaniu okazały się zasadne, gdyż przedstawione wyniki analizy nie zostały prawidłowo uzasadnione, a więc nie zostało wykazane, że rzeczywiście inwestycja może zostać zrealizowana w parametrach i wskaźnikach ustalonych w decyzji, szczególnie, że błędnie został wyznaczony obszar analizowany. Tym samym doszło również do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Od powyższego rozstrzygnięcia został wniesiony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw przez [...] Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca), którym zaskarżono wskazaną wyżej decyzję Kolegium w całości i zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnosząc wskazany zarzut spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej zdaniem Kolegium błędnie przyjęło, iż ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji, będzie faktycznie zabudowana (lub w inny sposób niż dotychczasowy zagospodarowana). Przywołane w uzasadnieniu Kolegium orzeczenia sądowoadministracyjne dot. wykładni art. 61 ust.1 pkt 4 w związku z art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – gdyż stany faktyczne na których oparte było przywołane orzecznictwo dotyczyło przede wszystkim zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Tymczasem żadna z działek przeznaczonych do zainwestowania nie jest nieruchomością rolną czy leśną – tym samym wywody Kolegium w tym zakresie są nieuzasadnione. Podniesiono również, że organ I instancji - przeprowadził w całości postępowanie wyjaśniające i dowodowe oraz na jego podstawie wydal decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy prawne. Uzasadnienie decyzji jest pełne i precyzyjne, a dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada stanowi faktycznemu dotyczącemu planowanej inwestycji na określonym we wniosku terenie. Tym samym zastrzeżenia Kolegium w zakresie naruszenia przez organ I instancji § 4 ust. 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) są nieuzasadnione. Stanowią one bowiem nieuzasadnioną oceną materiału dowodowego przez organ odwoławczy w sposób odmienny od oceny dokonanej przez organ I instancji - co nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu postępowania – czego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2020 r. poz. 256). Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Sąd zauważa bowiem, że stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazało temu organowi aby wezwał wnioskodawcę do prawidłowego określenia terenu inwestycji poprzez wskazanie całych a nie części działek, które będą podlegać zainwestowaniu a następnie do prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego i dokonaniu analizy zabudowy znajdującej się w tym obszarze pod kontem określenia właściwych parametrów dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem parametrów obiektów znajdujących się w tym obszarze. A zatem podstawą zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w istocie było uznanie, iż organ I instancji błędnie określił obszar analizowany, bowiem przyjął jako trzykrotność frontu działki bok oznaczony na załączniku graficznym do analizy literami A-C (5,5 cm = 55m) od strony ul. [...] (front działki). Mając zatem na względzie, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było błędne zdaniem organu wytyczenie a co za tym idzie i zanalizowanie obszaru. Sąd jest zobligowany do przeanalizowania tego stanowiska bowiem w istocie od niego zależy czy prawidłowo w sprawie został zastosowany przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z zawartym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem Kolegium co do niewłaściwego w niniejszej sprawie wytyczenia obszaru analizowanego przy przyjęciu za prawidłowe, że w skład terenu inwestycyjnego wchodzi jedynie część działek o nr [...], [...], [...] i [...], zamiast ich całoś, uznał że stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie jest zasadne. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że inwestycja ma polegać na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą. Z wniosku oraz złożonych doń dokumentów wprost wynika że terenem inwestycyjnym są działki nr [...] i [...] obr. [...] – tym samym front tego terenu winien stanowić trzykrotność frontu działki przyjętej do analizy (§ 3 ust.2 rozporządzenia) - tak też przyjął organ I instancji. Natomiast wskazana części działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], które stanowią tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako działki drogowe (dr) i jedna działka oznaczona w ewidencji symbolem Bi – inne tereny zabudowane, zaplanowane zostały jedynie jako budowa drogi dojazdowej z infrastrukturą. Należy przy tym zauważyć, że choć co do zasady stanowisko Kolegium jest prawidłowe, iż terenu inwestycji nie mogą stanowić części działek, to w niniejszej sprawie umknęło uwadze Kolegium, że teren zainwestowania kubaturowego stanowią całe działki. Natomiast na wskazanych częściach działek (nr [...], [...], [...] i [...]) ma powstać droga dojazdowa, która ma łączyć teren inwestycyjny z ul. [...] (droga powiatowa) i terenami sąsiednimi w tym z ciągiem pieszo-jezdnym do nieruchomości przy ul. [...]. Nie jest zatem w tym zakresie zasadne i celowe przyjmowanie do obszaru analizowanego całych działek na których ma powstać droga, szczególnie, że stanowią już one teren drogowy (zapisy w ewidencji gruntów). Nadto przy takim założeniu to w wielu wypadkach, gdy inwestor musi dokonać podłączenia inwestycji do mediów lub pobudować wjazd musiał by jako front działki określać całą działkę drogową. Tym samym zdaniem Sądu stanowisko organu co do nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego poprzez nieuwzględnienie całych działek [...], [...], [...] i [...] należy uznać za niezasadne. Skoro wskazane powyżej stanowisko organu Sąd uznał za nieuzasadnione to podnieść należy, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Z analizy tej, jak Sąd wskazał powyżej, wynika że granice obszaru analizowanego zostały wytyczone na podstawie trzykrotności frontu działek planowanych do zainwestowania kubaturowego- budowa budynku wielorodzinnego (bok A-C) i na podstawie dokonanej w tak wytyczonym obszarze analizy organ ustalił warunki zabudowy w tym konkretne wskaźniki zabudowy dla planowanej inwestycji. A zatem jeżeli zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wadliwy dokonał ustalenia warunków zabudowy w szczególności w zakresie wskaźnika: obowiązującej linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, to organ odwoławczy mógł wydać w tym zakresie decyzję reformatoryjną poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie określenie parametrów, które będą odpowiadały wymogom ustawy i rozporządzenia oraz będą oparte na sporządzonej analizie. Gdyby jednak, zdaniem organu istniał pewien zakres sprawy do wyjaśnienia – choćby kwestia dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji - to Kolegium ma możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.) i wyjaśnienia tych kwestii bez potrzeby jej uchylania i przekazywania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu ocena dowodów i ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie zatem orzeczenia kasacyjnego w myśl art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwione jest w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji Organu odwoławczego oparty o ww. przepis ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, skoro nieprawidłowe było stanowisko tego organu o błędnym wytyczeniu obszaru analizowanego na którym przeprowadzona została analiza, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ ze wskazanego wyżej przepisu k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.- czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji