IV SA/Wa 12/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Rolniczo-Handlowej S. w N. z siedzibą w N. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r. znak DLI-VII.7615.124.2025.Asw w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Spółdzielni Rolniczo-Handlowej S. w N. z siedzibą w N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 12/26 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Finansów i Gospodarki z 5 grudnia 2025 r., nr DLI-VII.7615.124.2025.ASw wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025, poz. 1691), uchylająca w całości decyzję Wojewody Lubelskiego z 9 maja 2025 r., nr GN-II.7570.25.44.2024.SK w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Lubelski decyzją z 9 maja 2025 r., nr GN-II.7570.25.44.2024.SK orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 593 734,00 zł na rzecz Spółdzielni [...] "[...]" w N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina N., powiat l., oznaczonej jako dziatki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rozwoju i Technologii złożył Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc w szczególności, że biegły powinien był wycenić rynkową wartość nieruchomości w oparciu podejście dochodowe, a nie wartość odtworzeniową nieruchomości oraz w części przeznaczonej pod drogę potraktować nieruchomość jako "drogową". Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego opracowanym na potrzeby sprawy operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy pominął przeznaczenie nieruchomości wycenianej (tereny dróg publicznych) i w sposób nieuzasadniony zastosował do nieruchomości wycenianej zasadę wynikającą z art. 134 ust. 3 ugn pomimo, iż przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było zgodne z celem wywłaszczenia (działka nr [...] w całości była przeznaczona pod drogę ekspresową, a działka nr [...] dla 54% powierzchni pod drogę krajową). W efekcie wycena przedmiotowej nieruchomości została bezpodstawnie oparta na nieruchomościach o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Spółdzielnia [...] "[...]" w N. wniosła sprzeciw na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprzeciwie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy organ II instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do rozpoznania sprawy, pomimo że obejmował on operat szacunkowy, dane planistyczne oraz ustalenia co do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości; 3) art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności) poprzez nieuzasadnione przerzucenie obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na organ I instancji; 4) zakazu pogarszania sytuacji strony (pośrednie reformatio in peius) poprzez uchylenie decyzji ustalającej konkretne odszkodowanie na rzecz Spółdzielni wyłącznie w wyniku odwołania wniesionego przez inny podmiot; 5) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skutków ekonomicznych uchylenia decyzji odszkodowawczej dla wywłaszczonego właściciela nieruchomości. Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 t.j., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy sporządzony [...] grudnia 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności do nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę ekspresową, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina N. zawiera błędy, których nie dostrzegł organ I instancji, a które powodują brak przydatności tego dowodu do ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności. Organ za podstawowy błąd dyskwalifikujący przydatność opracowanego operatu szacunkowego uznał tę okoliczność, że w opracowanej wycenie rzeczoznawca majątkowy pominął przeznaczenie nieruchomości wycenianej (tereny dróg publicznych ekspresowej i krajowej) i w sposób nieuzasadniony zastosował do wyceny nieruchomości zasadę korzyści pomimo, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było zgodne z celem wywłaszczenia. W efekcie zdaniem organu odwoławczego wycena przedmiotowej nieruchomości została bezpodstawnie oparta na nieruchomościach o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, zamiast na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi. Należy zauważyć, że operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, która podlega ocenie organu pod kątem przydatności do określenia wartości nieruchomości, a tym samym ustalenia przez organ odszkodowania. Jednak w tej sprawie, w ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego dotyczące kwestii zasady korzyści i stwierdzonej wadliwości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca ustalał wartość nieruchomości gruntowej według cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, nie jest prawidłowe. Dostrzeżona przez organ wadliwość operatu szacunkowego w rzeczywistości nie jest wadą, która dyskwalifikowała wykorzystanie operatu szacunkowego do określenia wysokości odszkodowania. Zdaniem sądu przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (drogowe) nie wyklucza stosowania zasady korzyści. Tak więc rzeczoznawca powinien dokonać stosownej analizy rynków nieruchomości i dopiero wówczas, do określenia wartości nieruchomości (dla gruntu) zastosować zasadę jej określenia wynikającą z § 49 ust. 4 rozporządzenia (dawniej § 36 ust. 4 rozporządzenia), gdy tak ustalana wartość byłaby korzystniejsza dla dotychczasowego właściciela nieruchomości. Rzeczoznawca takiej analizy rynku dokonał i ustalił, że nieruchomości inwestycyjne usługowe mają wyższą wartość od nieruchomości drogowych. Należy zauważyć, że według art. 134 u.g.n.: 1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca przewidział więc zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), której istota polega na tym, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość bierze się zawsze pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, która jest korzystniejsza dla dotychczasowego jej właściciela. Dlatego też do ustalenia wysokości odszkodowania tylko wtedy przyjmuje się wartość nieruchomości zdeterminowaną jej przeznaczeniem pod cel wywłaszczenia, gdy to planowane przeznaczenie związane z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości (ust. 4). Jeżeli więc przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej rynkowej wartości, to do ustalenia odszkodowania należy przyjąć aktualny sposób jej użytkowania (ust. 3). Zgodnie z powyższą zasadą zachodzi więc konieczność porównania wartości nieruchomości wynikającej z aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (a nie przeznaczenia nieruchomości) i wartości nieruchomości wynikającej z przeznaczenia związanego z celem wywłaszczenia. Tak więc wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie drogowe nieruchomości, nie wyklucza zastosowania zasady korzyści. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zaakceptował dokonanego przez rzeczoznawcę ustalenia, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji stanowił podstawę do ustalenia wartości nieruchomości korzystniejszej niż wynikająca z przeznaczenia związanego z celem wywłaszczenia, tylko dlatego, że wywłaszczane działki gruntu w miejscowym planie zagospodarowania położone były (częściowo) na obszarze wskazanym pod drogę. Jednak organ nie wziął pod uwagę, że ten sposób korzystania z nieruchomości (drogowy) jeszcze nie nastąpił. Podlegające wywłaszczeniu działki gruntu stanowiły wcześniej część nieruchomości wykorzystywaną w celach usługowych). Znajdowały się na nich budynki (handlowy i gospodarczy), plac manewrowy, parking, trakt komunikacyjny i zieleń. Wywłaszczona nieruchomość w sensie faktycznym była więc wykorzystywana w sposób, który stanowi (według dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku) o jej wyższej wartości niż wartość ustalana przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania dla części tej nieruchomości pod drogę, nie wykluczało możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób, do czasu realizacji tego nowego przeznaczenia (drogi). Organ odwoławczy zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie najistotniejszego dla ustalenia wartości nieruchomości zagadnienia, dokonał błędnej wykładni art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przyjmując, że do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w tej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji § 49 ust. 4 rozporządzenia, nie uwzględniając jednak okoliczności, że przedmiotowe działki w dacie wydania decyzji nie były użytkowane jako nieruchomość drogowa, a ich przeznaczenie na cel drogowy z pewnością nie spowodowało wzrostu ich wartości. Warto przytoczyć stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2026/21 w którym wskazano, że " ... § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa". Aktualnie pogląd taki został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale z 27 maja 2025 r., OPS 1/24 w uzasadnieniu, której wyjaśniono, że " ... określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego - na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), z uwzględnieniem zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Tak więc jeśli w opracowanym operacie rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości powinna być ustalana w oparciu o ceny transakcji nieruchomości usługowych, bo aktualny sposób korzystania z nieruchomości (usługowy) stanowi podstawę do ustalenia wyższej wartości nieruchomości, ponieważ wartość nieruchomości o przeznaczeniu usługowym jest wyższa, aniżeli nieruchomości drogowych, to takie stwierdzenie nie stanowi o wadliwości operatu szacunkowego. Rolą organu odwoławczego była ocena czy wniosek ten znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości. To zaś zadanie nie wykraczało poza kompetencje organu odwoławczego i nie uzasadniało uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji, który ocenił operat szacunkowy jako prawidłowy. Wyraźnie zaakcentować należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązująca zasada merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy nie tylko uzasadnia, ale obliguje organ do samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.