IV SA/Wa 1088/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Główny Geodeta Kraju orzekł o uchyleniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego Województwa L. (dalej: WINGiK) z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], orzekającej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji WINGiK z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego B., gmina A. zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego B., gmina A. w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 22 marca 2016 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło pismo: T. B., M. P., J. P., J. S., P. G., I. G. oraz M. G. z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawcy do pisma dołączyli postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] wskazujące, że Z. P. (określany dalej jako skarżący) nie jest już właścicielem nieruchomości, będących przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Główny Geodeta Kraju pismami z 4 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. i Sądu Okręgowego w L. o przesłanie odpisów wyżej wymienionych postanowień. Dnia 12 kwietnia 2016 r. sekretariat Sądu Rejonowego w Z. przesłał GGK postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...] z informacją, że od 16 marca 2016 r. postanowienie to jest prawomocne. Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o egzekucję świadczeń pieniężnych w przedmiocie przysądzenia własności, wynika iż własność nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] została przysądzona na rzecz: M. G. i I. G., P. G., M. i J. P., J. Ś. oraz T. B., natomiast własność nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], została przysądzona na rzecz I. G. Pan Z. P. nie jest zatem już właścicielem części nieruchomości objętych decyzją Starosty Z. z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie organu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją WINGiK z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymującą przedmiotową decyzję Starosty Z., w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...] i [...], wystąpił skarżący, działając jako podmiot, który obecnie nie posiada czynnej legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, co z kolei powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania w tym zakresie. Dodatkowo ustalono, że żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją WINGiK z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], do której tytuł prawny nadal posiada wnioskodawca, zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., co powodowało konieczność umorzenia wadliwie wznowionego postępowania także w tej części. W skardze z dnia 19 sierpnia 2016 r. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Z. P. zakwestionował brak wydania merytorycznej decyzji, dotyczącej wprowadzenia dokumentów do pierwotnych zasobów państwowych. W uzupełnieniu skargi z dnia 30 października 2017 r. wskazano na naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwała czynna legitymacja strony postępowania wznowieniowego. Skarżący podniósł ponadto, że doszło do naruszenia art. 148 § 1 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że skarżący Z. P. nie zachował terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, co skutkowało brakiem rozpatrzenia jego podania o wznowienie postępowania. Organ prowadzący postępowanie nie wziął pod uwagę faktu, że dla skarżącego skutek w postaci wprowadzenia czy odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczyłby również sfery praw i obowiązków Z. P., który uprzednio był właścicielem działek nr [...] oraz [...], a które to działki graniczyły z pozostałymi działkami. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), z którego wynika, że Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych, tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 K.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996). Zważyć też należy – co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i orzecznictwie, a co organy właściwe instancyjnie uwzględniły w podejmowanych czynnościach procesowych, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania weryfikacyjnego przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestie z tym związane muszą być ocenione w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, bowiem gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia w tym zakresie prawa oceniać wyłącznie w postępowaniu prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Istotne też jest, że przyjęcie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem pomiędzy tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku o jakich mowa w art. 28 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Według koncepcji obiektywnej właściwy organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania w sprawie, a według koncepcji subiektywnej po jego przeprowadzeniu. W powołanym we wniosku wznowieniowym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustawodawca jako jedną z przesłanek uprawniających do dokonania nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji, uwzględnił sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tą decyzją zakończonym. Wskazanie przez wnioskodawcę takiej podstawy żądania obligowało właściwy organ, będący adresatem wniosku wznowieniowego do przeprowadzenia postępowania – po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i podjęcia postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. – mającego na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący był uprawniony do uczestniczenia w zakończonym postępowaniu w charakterze strony i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony. Organ prowadzący postępowanie nie przeanalizował okoliczności, czy dla Z. P. skutek w postaci wprowadzenia czy odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczyłby również sfery praw i obowiązków. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Istnieje konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W świetle art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem ją prowadzącym jest starosta (art. 22 ust. 1 P.g.i.k.), a zakres danych, które ona zawiera określa art. 20 tej ustawy. I tak, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 P.g.i.k., ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące budynków, tj. ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.i.k.), zaś w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.i.k.). W świetle z kolei art. 22 ust. 2 P.g.i.k., podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 24 ust. 2a P.g.i.k., wedle którego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji bądź z urzędu (pkt 1) tj. gdy zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b – np. orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d) bądź na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższe przepisy wskazują, że inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania odnośnie do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian należy do organu prowadzącego ten rejestr bądź do uprawnionych podmiotów, które należy uznać za strony tego postępowania mające interes prawny w jego toczeniu się. Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji, a zatem wskazany w powołanym art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i.k. Chodzi więc tutaj głównie o właścicieli, ewentualnie inne osoby, które władają określoną nieruchomością, oraz osoby dotychczas wpisane w tej ewidencji. Reasumując należy stwierdzić, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest przede wszystkim właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. W postępowaniu tym stroną będzie osoba żądająca ujawnienia siebie, jako właściciela określonej działki ewidencyjnej oraz osoba dotychczas wpisana w tej ewidencji (tak WSA w Warszawie w wyrokach z dnia: 26 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 993/12 oraz z dnia 25 listopada 2015 r, sygn. akt IV SA/Wa 1340/15, CBOSA, por. wyrok NSA z 15.04.2008 r. I OSK 666/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10.12.2015 r. II SA/Go 908/15, publ.: CBOSA). Pogląd powyższy skład orzekający podziela, co prowadzi do konkluzji, że organ dokonał zatem błędnej wykładni art. 28 K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Kolejna przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji wynika z braku uwzględnienia przez organ – przy liczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postepowania - postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę przedstawioną argumentację.