IV SA/Wa 1057/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi D. B. jest decyzja z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] Ministra Rozwoju (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Minister") utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", Minister") z dnia [...] lipca 2019 r., nr. [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, ustalająca lokalizację strategiczną inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Inwestor") polegająca na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektromagnetycznej 400 kV relacji [...] – [...], na terenie powiatu [...], stanowiącej część inwestycji pn. "[...]". Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] - [...], na terenie powiatu [...], stanowiąca część inwestycji pn.: "[...]". Budowa linii 400 kV [...] - [...] została ujęta w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określonym w załączniku do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 404 ze zm., dalej: "specustawa przesyłowa"). Zgodnie z wnioskiem inwestycja ma na celu zapewnienie dostaw energii elektrycznej do odbiorców w [...] i [...] Polsce. Przedsięwzięcie spowoduje znaczne wzmocnienie zasilania zarówno sieci przesyłowej 220 kV, jak i dystrybucyjnej 110 kV, co zdecydowanie poprawi bezpieczeństwo energetyczne regionów. Zakres prac budowlanych związanych z inwestycją obejmuje w szczególności wykonanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 400 kV, składającej się ze słupów stalowych, kratowych oraz zawieszonych na nich układów faz składających się z potrójnej wiązki przewodów. Nowopowstały ciąg zastąpi istniejącą linię 220 kV [...] – [...], która zostanie zdemontowana. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Wojewoda [...] wydal decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] - [...], na terenie powiatu [...], stanowiąca część inwestycji pn.: "[...]". Od powyższej decyzji odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli: M. S., K. S. oraz D. B. Po rozpatrzeniu ww. odwołań, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 specustawy przesyłowej, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może odnosić się do całości lub części inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 specustawy przesyłowej, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej zawierał: określenie linii rozgraniczających teren objęty wnioskiem, opracowanych geodezyjnie i przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000; określenie zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu, a także analizę powiązania inwestycji z uzbrojeniem terenu, charakterystykę planowanej inwestycji obejmującą określenie: a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu; b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, 4) decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak:[...], określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.:"[...]". wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach", 5) wskazanie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), 6) opinie, o których mowa w art. 4 ust. 2 specustawy przesyłowej; 7 ) uzgodnienia zarządców dróg publicznych. W oparciu o powyższe, Minister wskazał, że w ramach inwestycji objętej ww. wnioskiem nie jest przewidziana budowa stacji elektroenergetycznej, inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia map z projektem podziału nieruchomości, które tylko w części są położone w granicach terenu objętego wnioskiem, w tym terenu przeznaczonego pod budowę stacji elektroenergetycznej, sporządzonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U z 2020 r., poz. 65), o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 7 specustawy przesyłowej. Jednocześnie inwestor nie był zobowiązany do wskazania nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla nieruchomości, na których jest planowana budowa stacji elektroenergetycznej i w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3 specustawy przesyłowej (art 4 ust 1 pkt 8 specustawy przesyłowej). Dokonując analizy złożonego przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, Minister stwierdził, że zawiera on elementy wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 specustawy przesyłowej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno Wojewoda jak i Minister pełnią w procesie inwestycyjnym funkcje organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Niedopuszczalna jest także ocena przez ww. organy racjonalności, czy aspektów ekonomicznych i społecznych koncepcji przez inwestora. Minister wskazał, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, natomiast organy obu instancji mogą działać tylko w granicach wniosku. Minister podkreślił, że ocenie podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przesyłowej. Organ II instancji podkreślił, że niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ administracji właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oceny racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Organ administracji bada jedynie legalność inwestycji będącej przedmiotem wniosku inwestora. Mister wskazał, że tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Jeśli nie występuje taka sytuacja, organ jest zobligowany wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Minister wskazał również, że organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w kształcie określonym przez inwestora. Minister podkreślił, ze organu należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez strony skarżące zarzuty dotyczące ewentualnego ograniczenia przez przedmiotowa inwestycję możliwości rozwoju prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej, nie są przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a tym samym nie wywierają żadnego wpływu na kształt decyzji lokalizacyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji kontaktu z adresatami decyzji w celu konsultacji i poinformowania właścicieli działek o planowanej modernizacji sieci przesyłowej, Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strony potwierdziły w złożonym odwołaniu, że Wojewoda dopełnił ciążącego na nim obowiązku informacyjnego. Organ I instancji stworzył skarżącym warunki do tego, aby wzięli czynny udział w postępowaniu i pozyskali niezbędne informacje o dokładnym przeznaczeniu ich działki na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, jednakże skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 9 specustawy przesyłowej w związku z art. 6 k.p.a., z uwagi na toczące się odrębne postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu. Minister nie zgodził się również z zarzutem, że decyzja Wojewody została wydana pomimo negatywnej opinii Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., bowiem Wójt tejże gminy zaopiniował pozytywnie przebieg inwestycji wzdłuż istniejącej linii 220 kV, czyli lokalizacji zgodnej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś negatywnie w zakresie niezgodnym ze wskazanym w ww. akcie przebiegiem projektowanej linii 400 kV. Zdaniem Ministra, organ I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 11 ust. 1 specustawy przesyłowej, w sprawach określonych w rozdziale 2 tej ustawy nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ odwoławczy, analizując postępowanie pierwszoinstancyjne nie zauważył błędów proceduralnych Wojewody. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B., zaskarżając ją w całości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu Ministra, skarżący zarzucił naruszenie: art. 4 ust. 1 pkt 5) w zw. z art. 5 ust. 1 specustawy przesyłowej w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na dzień ich wydania nie miała charakteru ostatecznego, w tym nie zakończyło się prowadzone postępowanie odwoławcze; art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej poprzez wydanie decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, niezawierającej ustawowo wskazanych decyzji, w tym w szczególności: warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, w tym dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, warunków dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, będące konsekwencją złożenia niekompletnego wniosku, którego braki w toku postępowania nie zostały usunięte, na skutek czego w sprawie nie doszło do zbadania szeregu elementów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 4 ust. 3 specustawy przesyłowej w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, bez uzyskania pozytywnych opinii lub z pominięciem wytycznych oraz wskazań wynikających z opinii, w sytuacji gdy specustawa przesyłowa z uwagi na przedmiot regulacji decyzji wydawanych w jej trybie wprost nakłada obowiązek uzyskania szeregu opinii, które zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej mają charakter wiążący dla organu wydającego decyzję. W związku z powyższym skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie w całości prowadzonego postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w części, tj. w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego, a obejmującej działkę ewidencyjną o oznaczeniu [...] oraz przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął podniesione w skardze zarzuty, uszczegółowiając powody, dla których decyzje organów obu instancji powinny podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd zatem bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie orzeka i nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, Sąd uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada zarówno prawu procesowemu, jak i materialnemu. Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy zauważyć, iż przeprowadził on w niniejszej sprawie staranne postępowanie, w sposób wystarczająco wnikliwy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, wydał trafną decyzję, którą wyczerpująco i przekonująco uzasadnił. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu w niej wyrażone, przyjmując zawarte tam argumenty za własne. Sąd nie uznał za zasadnego zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji w sprawie pomimo nieostatecznego charakteru decyzji środowiskowej. Zauważyć należy, że zgodnie art. 25 ust. 1 specustawy przesyłowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlega natychmiastowemu wykonaniu, co oznacza, że jest ona wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje jej wykonania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z informacją uzyskaną przez organ oraz zgodnie ze skargą – odwołanie strony od ww. decyzji środowiskowej pozostawiono bez rozpoznania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięć w tych sprawach, gdyż wykraczają one poza zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszego postępowania. Istotnym w niniejszej sprawie jest to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przez inwestora uzyskana oraz, że została ona do wniosku dołączona. W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego braków złożonego wniosku wskazać należy, że nie są one uzasadnione. W sprawie nie było potrzeby określania warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, gdyż Powiatowy Konserwator zabytków w [...] stwierdził wprawdzie, że na trasie przedmiotowej inwestycji znajdują się stanowiska archeologiczne ujęte w ewidencji zabytków archeologicznych, będące pod ochroną konserwatorską, jednak (w opinii tego organu) budowa słupów nie koliduje bezpośrednio z żadnym ze stanowisk. Planowana inwestycja, nie naruszy wobec tego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i archeologicznego. Podobnie w przypadku określenia warunków wynikających z przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym – w swojej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Jeżeli chodzi o brak określenia szczegółowych warunków ochrony przeciwpożarowej dla planowanej inwestycji wskazać należy, że zgodnie a art. 5 ust. 1 pkt 1 b) ustawy - Prawo budowlane oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117) kwestia bezpieczeństwa pożarowego będzie rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę. Podobnie w przypadku ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 612/18). Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego braku wymaganych prawem, wiążących opinii. Jak wskazano wyżej inwestor uzyskał i załączył do wniosku opinię Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...]. Podobnie w przypadku opinii Zarządu Województwa [...] – uzyskano stosowne postanowienie. Rzeczywiście z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] zaopiniował negatywnie przebieg inwestycji w zakresie niezgodnym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże słusznie zauważył organ, że z art. 11 ust. 1 specustawy przesyłowej w sprawach określonych w rozdziale 2 tej ustawy nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że w niniejszej sprawie inwestor nie jest związany ustaleniami przedmiotowego studium, co ma przełożenie również na podejście do ww. negatywnej opinii Wójta. Sąd podzielił również stanowisko organu co do tego, że w niniejszej sprawie nie można być brać pod uwagę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, gdyż dotyczy ona innej procedury – uzgodnienia projektu decyzji, a nie zaopiniowania projektowanej inwestycji przez właściwe podmioty. Z tych względów skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).