IV SA/Po 971/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na czynność Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. M. W. (dalej także: "Skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na czynność Starosty (dalej także: Dyrektor PCPR, organ) z dnia [...] września 2021 r. z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień w przedmiocie negatywnej oceny możliwości zakwalifikowania jej na szkolenie dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Zaskarżonej czynności Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie może zostać zakwalifikowana na szkolenie dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej; 2) przepisów prawa materialnego - art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 poz. 821, dalej: "ustawa") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie (błąd subsumcji), polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny nie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej, a tym samym M. W. nie spełnia wymogów na kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. [...] Skarżąca M. W. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich S. K. - G., S. K.-Z. i S. K. - Z.. Zaakcentowano, że Sąd poprzez swoją decyzję wyraził jednoznaczne stanowisko, że Skarżąca spełnia wszelkie warunki, aby sprawować funkcję rodziny zastępczej. Wskazano, że Dyrektor PCPR w P. wyznaczony Zarządzeniem Nr [...] Starosty [...] na organizatora rodzinnej pieczy zastępczej poinformował na piśmie Skarżącą pismem z dnia [...] września 2021 r. o negatywnej ocenie możliwości zakwalifikowania jej na szkolenie dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Wskazano, że w informacji skierowanej do wnioskodawczym Dyrektor PCPR wskazał jednocześnie, że M. W. nie dostarczyła zaświadczenia o stanie zdrowia przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz aktu zgonu męża. Wyjaśniono, że finalnie dokumenty te zostały dostarczona, a Skarżąca sygnalizowała, że oczekuje na ich wydanie. Ponadto Skarżąca zaakcentowała, że już raz Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. - dnia [...] września 2020 r. dokonał negatywnej oceny możliwości zakwalifikowania Skarżącej na szkolenie dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Czynność ta została zaskarżona, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20 stwierdził bezskuteczność tej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Skarżąca nigdy nie dostarczyła Organowi zaświadczenia lekarskiego oraz odpisu aktu małżeństwa, a przeprowadzone badania psychologiczne wykazały pogorszenie jej kondycji psychofizycznej, a kandydatka nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uprzedzając omówienie zasadniczych motywów podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazuje, że stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że - przepisy prawa - uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20. Podkreślić należy ponadto, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej czynności winien ograniczyć się - tylko i wyłącznie - do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20, kwestią bezsporną pozostaje, że zaskarżona czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 640/16, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1306/17). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 43 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2020, poz. 831 – dalej jako: "ustawa"), w myśl którego kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2, a który stanowi, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które: 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej; 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona; 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych; 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone: a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 172), oraz; b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym; 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że w przypadku cudzoziemców ich pobyt jest legalny; 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym: a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego. Zgodnie z ustępem 2 pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo. W ocenie Sądu ustalenia organu w zakresie przesłanek zaskarżonej czynności, przytoczone w odpowiedzi na skargę, mają charakter dowolny, gdyż zostały podjęte z istotnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, unormowanej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), mającym zastosowanie – z uwagi na swój fundamentalny dla organów administracji publicznej charakter – także w postępowaniu, w którym została podjęta zaskarżona czynność. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie przesądził prawomocnie Sąd wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20. Dokonując zatem kontroli legalności czynności Starosty [...] – Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z [...] września 2021 r. – z uwzględnieniem wskazań – zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20 Sąd musiał wziąć pod uwagę, że zgodnie z tymi wytycznymi "odmowa udzielenia akceptacji z art. 43 ustawy, mającej – co istotne – charakter wstępny, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc z uwagi na zachodzące jednoznacznie negatywne okoliczności, jest oczywiste, że wyłączona jest możliwość odbycia opisanego szkolenia przez kandydata, wobec niespełnienia przesłanek sprawowania pieczy zastępczej". Przeprowadzona analiza akt sprawy wskazuje, że Organ nie zastosował się do wytycznych Sądu w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że w sporządzonej [...] września 2021 r. Opinii psychologicznej o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w ramach prekwalifikacjii M. W. na rodzinę zastępczą (dalej również jako: "Opinia") wskazano, że "istnieje obawa, iż kandydatka nie jest w stanie samodzielnie sprawować w sposób wystarczający funkcji rodziny zastępczej i mogłaby nie podołać kondycyjnie intensywnym, wszechstronnym i wielogodzinnym szkoleniom dla kandydatów" . Sporządzający Opinię psychologowie wyrazili też stanowisko, że "możliwe, iż realizacja szkolenia byłaby nawet szkodliwa dla osłabionego zdrowia badanej". Dalej w Opinii wyrażono stanowisko, że "istnieje ryzyko, że badana nie będzie w stanie realizować powierzonej jej funkcji rodziny zastępczej (...) w pełnym zakresie zadań i w pełnym wymiarze czasowym". Analiza załączonej do akt Opinii wskazuje, że jakkolwiek ma ona dotyczyć oceny psychologicznej predyspozycji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, to jej przedmiotem czyniono de facto prognozę wpływu ewentualnego szkolenia na zdrowie Skarżącej stwierdzając, że "możliwe, iż realizacja szkolenia byłaby nawet szkodliwa dla osłabionego zdrowia badanej". W Opinii wyrażono również "obawy", że Skarżąca nie jest w stanie samodzielnie sprawować w sposób wystarczający funkcji rodziny zastępczej oraz stwierdzono "ryzyko" , że nie będzie realizować swoich obowiązków prawidłowo. Na podstawie wyrażonych w Opinii obaw i przypuszczeń, że szkolenie będzie szkodliwe dla zdrowia Skarżącej i nie ma pewności, że będzie ona prawidłowo wywiązywać się z powierzonej jej funkcji rodziny zastępczej, Starosta odmówił zakwalifikowania Skarżącej do szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Działania Organu w tym zakresie stoją w jawnej sprzeczności z wiążącymi wskazaniami Sądu, który jednoznacznie wskazał, że odmowa udzielenia akceptacji z art. 43 ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc z uwagi na zachodzące jednoznacznie negatywne okoliczności, jest oczywiste, że wyłączona jest możliwość odbycia opisanego szkolenia. W niniejszej sprawie Opinia nie przesądza w sposób niebudzący wątpliwości aby ziściły się jednoznacznie negatywne okoliczności wyłączające możliwość odbycia przez Skarżącą takiego szkolenia. Zgodzić też trzeba się z argumentacją skargi, że trafności stanowiska wyrażonego w Opinii przeczy treść postanowienia Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. [...] na mocy którego Skarżąca M. W. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich S. K. - G., S. K.-Z. i S. K. – Z., a wykonywanie tej funkcji poddano ograniczeniu przez stały dozór kuratora. W dalszej kolejności należy wskazać, że w wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20 wskazano, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje organ, na którym ciąży obowiązek dokonania własnej oceny materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek do wstępnej akceptacji kandydatury skarżącej do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Sąd wskazywał wówczas na treść dwóch opinii psychologicznych sporządzonych przez psychologa PCPR, do których ponownie rozpoznając sprawę, ponownie w żaden sposób się nie ustosunkowano. Wydający zaskarżoną w niniejszej sprawie czynność Organ nie zastosował się do wytycznych Sadu, również w tym zakresie. Należy też zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się skierowane do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. (data wpływu – [...].06.2021 r. – karta nienumerowana) zawiadomienie Sądu Okręgowego w P. wraz z odpisem postanowienia Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. [...] o ustanowieniu M. W. rodziną zastępczą. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do faktu, że Skarżąca została już ustanowiona rodziną zastępczą na mocy orzeczenia sądu. Zaskarżoną czynność wydano w całkowitym oderwaniu od tej okoliczności. Ponownie organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę dokonał jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego i nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875/20. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu będzie w szczególności dokonanie wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności postanowienia Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. [...] na mocy którego M. W. została ustawiona rodziną zastępczą dla S. K.-G., S. K.-Z. i S. K.-Z.. Organ będzie miał także na uwadze, że - w prawomocnym wyroku Sąd w wyroku z dnia 13 maja 2021 r. sygn. IV SA/Po 1875 - przesądził, że Skarżąca do dnia podjęcia zaskarżonej czynności uzupełniła brak polegający na niezłożeniu stosownego zaświadczenia lekarskiego. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) uwzględniając poniesiony koszt zastępstwa procesowego ([...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ([...] zł).