IV SA/Po 956/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. P. S. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia jego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) położonej w [...], gmina [...] z działkami nr [...] oraz [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") orzekł o rozgraniczeniu wskazanych nieruchomości. W dniu [...] marca 2019 r., Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie (zakończonego) postępowania. Jak stwierdził, do dnia złożenia wniosku, nie otrzymał żadnej informacji w sprawie, a termin prowadzenia postępowania w jego ocenie, był dość długi. Tym samym, Skarżący wniósł o niezwłoczne dostarczenie decyzji lub postanowień, o ile zostały wydane w sprawie. W odpowiedzi na wniosek, Wójt poinformował Skarżącego, że sprawa została zakończona decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Decyzja została doręczona wszystkim stronom – również Skarżącemu (zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez Skarżącego datowane jest na dzień [...] sierpnia 2017 r.), a żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji, tym samym uzyskała ona przymiot prawomocności. Dnia [...] maja 2019 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] wpłynęła skarga o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. Powołując się na art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dale "k.p.a."), Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. oraz o uchylenie dotychczasowej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako przesłankę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, Skarżący wskazał to, że Wójt wydając decyzję nie wziął pod uwagę postanowienia komornika sądowego Sądu Rejonowego Rewir I w [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., z treści którego wynika, że S. i Z. K. są zobowiązani wydać zagarnięty teren. Jak stwierdził Skarżący: "Wójt nie wziął tego pod uwagę przy wydawania decyzji, a dokumenty te znalazłem dopiero u ojca niedawno." Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Zarząd Województwa [...] przekazał skargę o wznowienie zgodnie z właściwością, Wójtowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Organ I instancji zwrócił się do geodety, który brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2017 r., celem dokonania oceny, czy postanowienie komornika sądowego, na które powołuje się Skarżący, może mieć wpływ na przebieg zakończonego postępowania. W odpowiedzi na zapytanie Wójta, geodeta stwierdził, że postanowienie nie ma cech dokumentu przy rozgraniczeniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt na podstawie art. 149 § 1 i 3 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki, aby wznowić postępowanie w myśl art. 145a k.p.a., a wskazując na odpowiedź geodety, postanowienie komornika sądowego, na które powołuje się Skarżący, nie nosi znamion dokumentu niezbędnego do prowadzenia prac rozgraniczeniowych, natomiast szkic polowy nr [...] z dnia [...] września 1965 r. był wykorzystany podczas prowadzonego rozgraniczenia w 2017 r. Został wymieniony i opisany w protokole granicznym z dnia [...] kwietnia 2017 r. Odwołanie od postanowienia złożył Skarżący w dniu [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu odwołania, Skarżący nie zgodził się z organem I instancji, twierdząc, że postanowienie ma cechy dokumentu urzędowego i powinno zostać uwzględnione w sprawie. Jego zdaniem, celowo nie rozpoznano tego dowodu, wprowadzając tym samym w błąd organy administracji, które wydały taką decyzję. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium wskazało, że Skarżący w żaden sposób nie udowodnił kiedy dokładnie dowiedział się o dokumencie stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym czy zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jednocześnie wskazując, że samo nie miało możliwości ustalenia tych okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zwolnienie z kosztów postępowania sądowego. Skarżący sformułował zarzut naruszenia: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2) prawa materialnego poprzez odmowę zmiany decyzji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoją argumentację w całości oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych niż wskazane w jej treści, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Wójta (błędnie nazwane też w skardze "decyzjami") nie odpowiadają prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3061/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej "CBOSA"). Podobne stanowisko wyraża doktryna: "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową polegającą na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli mają miejsce przyczyny wznowienia taksatywnie określone w przepisach prawa procesowego" (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 158). Ustawodawca wskazuje w art. 145-145b k.p.a. przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Tryb wznowienia reguluje art. 148 k.p.a., który stanowi: Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W powołanym przepisie należy dostrzec trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby dochować wymaganiom niezbędnym do wznowienia postępowania. I tak, należy wskazać po pierwsze termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Drugą przesłanką jest powołanie choćby jednej okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i wreszcie przesłanka trzecia tj. wniosek musi pochodzić od strony postępowania. Kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Strona, która dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania powinna w terminie miesiąca od tego dnia złożyć stosowny wniosek. Miesięczny termin jest terminem ustawowym (materialnym), którego uchybienie nie podlega przywróceniu. Pogląd taki wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdził: " (...) dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania" (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 550/15, CBOSA). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązek wykazania, iż wniosek został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu, spoczywa na osobie, która wnosi o wznowienie postępowania, jednakże nie zwalnia to organu administracji publicznej z obowiązku badania spełnienia tej przesłanki. Powyższy wniosek znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, dla przykładu można powołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Krakowie: "Ciężar wykazania, że wnioskujący o wznowienie postępowania dochował terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, spoczywa na wnioskodawcy. Zadaniem organu w tej sytuacji jest jednak zobowiązanie go do przedstawienia środków dowodowych, za pomocą których może te okoliczności udowodnić, w nawiązaniu do treści złożonych pism. To organ jest bowiem gospodarzem postępowania i powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1053/19, CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że zarówno Wójt jak i Kolegium nie wezwały Skarżącego do precyzyjnego określenia momentu, w którym ten dowiedział się o dokumencie mogącym stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo tego, że Skarżący sam nieprecyzyjnie wskazał ten moment przez określenie "niedawno". Organy obu instancji były zobowiązane do tego, aby wezwać Skarżącego do jednoznacznego określenia momentu, w którym dowiedział się o dokumencie, z którego wywodzi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym zgadza się w pełni z przytoczonym orzecznictwem, stąd brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie ustalenia momentu, w którym Skarżący dowiedział się o dokumentacji mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie organu II instancji. Zaniechanie przez Kolegium w tym zakresie, sprawia, że postępowanie wstępne w ramach wznowienia postępowania, dotknięte jest wadą, która nie podlega konwalidacji, podczas gdy określenie momentu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach wznowienia postępowania stanowi element sine qua non w postępowaniu wstępnym. Odnosząc się do żądania uchylenia postanowienia organu I instancji, należy stwierdzić, że żądanie to jest uzasadnione. Wójt pominął obligatoryjne postępowanie wstępne i rozpoznał wniosek z merytorycznego punktu widzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia" (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, CBOSA). Należy podkreślić na marginesie niewłaściwą kwalifikację ze strony Wójta, zgodnie z którą, pomimo treści uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania (błędnie zatytułowanego "skargą o wznowienie postępowania"), w której Skarżący wyartykułował, co jest podstawą żądania przez niego wznowienia postępowania – pojawienie się nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) – Wójt przyjął za podstawę wniosku przesłankę z art. 145a k.p.a. wskazaną przez Skarżącego w petitum wniosku, zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Skarżący w uzasadnieniu wniosku nie powoływał się na jakiekolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego skutki mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Konsekwentnie podkreślał, że uzyskał dokument (postanowienie komornika sądowego), który w jego ocenie ma wpływ na wynik sprawy zakończonej prawomocną decyzją. Organ I instancji powinien w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.") podjąć wszelkie działania, aby rozpoznać sprawę, kierując się jasno sprecyzowanym żądaniem Skarżącego. Organ administracji publicznej powinien z urzędu badać co jest rzeczywistą wolą wnioskodawcy, nie poprzestając jedynie na powołanej, ewidentnie omyłkowo, podstawie prawnej. Biorąc również pod uwagę i to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wstępnego, a więc nie ustalił momentu, w którym Skarżący dowiedział się o podstawie do wznowienia postępowania, zaskarżone postanowienie Wójta, nie może się ostać w obrocie prawnym. Wójt powinien ustalić moment, w którym Skarżący dowiedział się o dokumencie, z którego wywodzi podstawę do wznowienia postępowania, dla oceny zachowania miesięcznego terminu. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone przez ustawodawcę w art. 145-145b k.p.a. Podanie musi zawierać w swojej treści przesłankę z enumeratywnego katalogu, jednakże zasadność przywołania konkretnej przesłanki nie podlega rozpoznaniu na etapie wstępnym po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. "Konstrukcja art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach. We wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3226/14, CBOSA). Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera drogę do rozpoznania zasadności podnoszonych twierdzeń. Nie można dokonywać interpretacji przesłanek do wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z innych względów niż wskazane w jej treści. W związku z tym, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi wartość wpisu stałego (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Wójt, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji podejmie wyczerpujące środki celem jednoznacznego ustalenia momentu, w którym Skarżący dowiedział się o dokumencie, z którego wywodzi podstawę do wznowienia postępowania, dla oceny zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ I instancji w pierwszej kolejności przeprowadzi postępowanie wstępne, od którego wyniku uzależnione jest rozpoznanie merytoryczne wniosku o wznowienie postępowania, bowiem w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.