IV SA/Po 860/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNENIE Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zatwierdził projekt budowany i udzielił Panu C. J. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie położonym w miejscowości S. B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Na skutek odwołania P. M. i R. Z., Wojewoda W. po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla C. J. na budowę powyżej opisanej inwestycji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli P. M. i R. Z. kwestionując prawidłowość wydania decyzji I instancji i podnosząc w szczególności uciążliwość inwestycji spowodowaną odorami. Wojewoda W. decyzją z [...] lipca 2017r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i gminy P. nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. ustalającej warunki zabudowy, zmienionej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...]. z dnia [...] października 2016r. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda uznał, że skoro wypełnione zostały wszystkie wymogi uzyskania pozwolenia na budowę, to w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego należało utrzymać decyzję Starosty w mocy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Pani M. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji poprzedzającej Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących wymogów formalnych zaskarżonej decyzji, w szczególności zarzuciła, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, zaprojektowany budynek nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią oraz jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zakresie odległości płyty gnojowej od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i od budynków mieszkalnych, a także braku oceny technologii chowu i oceny ilości przyjętych jednostek hodowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty nie znajdują uzasadnienia i odniósł się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżąca przedłożyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2017r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] października 2016r. zmieniającą decyzję Burmistrza z [...] lipca 2013r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie położonym w miejscowości S. B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W związku ze skargą C. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium z [...] października 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności, Sąd postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. zawiesił postępowanie sądowe w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrokiem z [...] marca 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po [...]) oddalił skargę na decyzję Kolegium z [...] października 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten stał się prawomocny, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] czerwca 2018r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., są nimi: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia C. J. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie położonym w miejscowości S. B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 2017r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję Starosty z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2017r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] października 2016r. zmieniającą decyzję Burmistrza z [...] lipca 2013r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynków gospodarczych na budynek chlewni do 40 DJP w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie położonym w miejscowości S. B. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona przez C. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który skargę oddalił wyrokiem z 21 marca 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1138/17. Wyrok Sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy stał się prawomocny. W świetle powyższego uprawomocniła się decyzja SKO w K. z dnia [...] października 2017r. stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] i Miasta P. z dnia [...] października 2016r. zmieniającej decyzję Burmistrza z [...] lipca 2013r. określającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi niezbędną podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332). Każda inwestycja, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji braku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy upoważnia inwestora do wystąpienia, w terminie ważności tej decyzji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ocenia zgodność przyszłej inwestycji z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę na charakter decyzji zależnej od decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania sądowego do akt sprawy została załączona ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017r., którą organ ten ostatecznie i prawomocnie stwierdził nieważność decyzji z [...] października 2016r. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od dnia jej wydania. W konsekwencji spowodowało to, że w procesie kreowania ostatecznej zgody na realizację przedsięwzięcia poprzez udzielenie pozwolenia na budowę zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej i warunkującej wydanie tego pozwolenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: - po pierwsze, w zasadzie praworządności; - po drugie, w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości, jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza [...] i Miasta z dnia [...] października 2016r. ustalającą warunki zabudowy, która została uznana za decyzję nieważną, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2018r., sygn. II SA/Po 1138/17. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017r., a także decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 2017r. utrzymującej w mocy decyzję I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi na podstawie §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), kwotę [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcę prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku.