IV SA/Po 812/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 01 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaprojektowania urządzeń odprowadzających wodę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. N. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] - po raz trzeci - uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie wykonania urządzeń odprowadzających wodę z obszaru obejmującego ścieżkę rowerową i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazana decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. S. N. (dalej również jako: Skarżący) zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z prośbą o "wydanie decyzji nakazującej Staroście Powiatowemu w [...] usunięcie dokonanych przez niego zmian w odpływie wody z odcinka drogi powiatowej". Skarżący wskazał, że w czasie przebudowy drogi powiatowej oraz budowy ścieżki rowerowej na trasie [...] Zarząd Dróg Powiatowych w [...] będący wykonawcą inwestycji, nie uwzględnił położenia jego posesji znajdującej się w [...] nr [...], na działce nr ewid. [...], doprowadzając jednocześnie do zmiany kierunku odpływu wody opadowej bezpośrednio na jego posesję. Podkreślono, że posesja ta znajduje się na naturalnym zaniżeniu terenu i stanowi zlewnię kilkudziesięciu hektarów okolicznych pól. W trakcie prac, stosunki te zostały zakłócone, w związku z czym woda nie ma odpływu z posesji, a wręcz spływa na działkę będącą własnością Skarżącego i to ze wszystkich stron, w tym z drogi oraz ścieżki. Zwrócono uwagę, że znajdujący się przy posesji rów, który odprowadzał wodę z posesji i drogi do stawku, nie spełnia już swojej roli, gdyż został zasypany i zabudowano na nim ścieżkę rowerową. Dochodzące dreny do rowu nie mają zatem odpływu. Ponadto, podano, że znajdujący się po przeciwnej stronie drogi rów odprowadzający wodę ze stawku jak i przepust pod drogą zostały uszkodzone w czasie przebudowy drogi. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję nr [...], w której nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] wykonać opisane w tej decyzji czynności. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność rozważenia potrzeby sporządzenia opinii przez biegłego specjalistę do spraw badania stosunków wodnych. Dalej wskazano, że w zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny sformułowano nakaz nałożony na odwołującego oraz w sposób nieodpowiadający treści art. 107 uzasadniono wydaną decyzję. W dniu [...] sierpnia 2018r. sporządzono protokół z oględzin na działce nr ewid. [...], w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] istnieje przydomowa oczyszczalnia ścieków o przepustowości 5m3 na dobę, a rura między posesją [...] nie jest podłączona do posesji prywatnych. Następnie organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o przesłanie projektu budowlanego obejmującego odcinek drogi od granicy gminy [...] do skrzyżowania z ulicą [...] w [...] w terminie 7 dni. W dalszej kolejności Burmistrz Gminy [...] zlecił sporządzenie ekspertyzy w przedmiocie zmiany stosunków wodnych w rejonie posesji [...] w [...]. Ekspertyza autorstwa mgr inż. P. Ż. została przekazana organowi w październiku 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. została przez Burmistrza Gminy [...] wydana - druga - decyzja (nr [...]), w której nakazano Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] wykonanie określonych prac. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania, Kolegium w dniu [...] lutego 2019 r. - po raz drugi - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że m.in.: Burmistrz [...] w zaskarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania fragmentów ekspertyzy mgr inż. P. Ż., bez poddania jej jakiejkolwiek własnej ocenie; ekspertyza mgr inż. P. Ż. jest zbyt ogólnikowa i nie wyjaśniono podstawowej kwestii, tj. czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy ewentualnie wpływa to szkodliwie na grunty sąsiednie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania - po raz trzeci - w dniu [...] czerwca 2019 r. Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję nr [...] w której nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] zaprojektowanie odpowiednich urządzeń odprowadzających wodę z obszaru o pow. 250 m˛ obejmującego ścieżkę rowerową, z którego woda wpływa na dz. nr ewid. [...] obręb [...] (posesja na [...]), zgodnie z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...].06.2016 r. i wykonanie urządzeń odprowadzających wodę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie Zarząd Dróg Powiatowych w [...], który nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] - po raz trzeci - uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium powołało podstawę prawną rozstrzygnięcia i szczegółowo ją omówiło, wskazując, że "organ I instancji posłużył się opinią sporządzoną przez Pana P. Ż., która jednak - w ocenie Kolegium - nadal nie jest kompletna i wyczerpująca". Zwrócono uwagę, że ekspertyza ta wiele miejsca poświęca na rozważania w zakresie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego i realizacji inwestycji. Zaproponowane rozwiązania są jednak - jak wskazało Kolegium - zbyt ogólne. Wskazano, że w aktualnym stanie sprawy, rzeczą do rozważenia jest konkretne określenie przez specjalistę do spraw badania stosunków wodnych technicznych możliwości przywrócenia takiego stanu wód na gruncie, który nie będzie powodował szkody dla gruntów sąsiednich. Podkreślono, że zbyt ogólne określenie przez autora ekspertyzy sposobu przywrócenia stanu wód na gruncie skutkowało w konsekwencji niewłaściwym określeniem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nakazu. Zdaniem Kolegium sformułowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu nakaz jest nieprecyzyjny. Podkreślono, że osnowa decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinna dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. W dalszej kolejności wskazano, że - jak już podkreślano we wcześnie wydawanych przez Kolegium decyzjach - organ pierwszej instancji zobowiązany jest dokonać oceny opinii, tj. sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W uzasadnieniu decyzji zauważono, że organ I instancji ograniczył się do zacytowania fragmentów ekspertyzy, bez poddania jej dokładnej własnej ocenie. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że biegły winien dokonać ustaleń na jakie grunty ewentualna zmiana stosunków wodnych może potencjalnie oddziaływać, a właściciele tychże nieruchomości winni zostać włączeni do kręgu stron postępowania i mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Pomimo wskazań zawartych w uprzednio wydanej przez organ odwoławczy decyzji, organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od tej decyzji wywiódł do sądu administracyjnego S. N. domagając się uchylenia decyzji Kolegium. W sprzeciwie wskazano, że doszło do naruszenia art. 7, art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., a także art. 29 ustawy Prawo wodne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący odniósł się nadto szczegółowo do kwestii istniejących, w jego ocenie, wad budowy ścieżki rowerowej i nieprawidłowości na etapie jej projektowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej pismem S. N.. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Gminy [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w znacznej mierze. Należy, bowiem zauważyć, że rozpatrywana sprawa była już -trzykrotnie - rozpoznawana przez organ I instancji i Kolegium - po raz trzeci - orzekło o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało następującymi argumentami: - "organ I instancji posłużył się opinią sporządzoną przez Pana P. Ż., która jednak - w ocenie Kolegium - nadal nie jest kompletna i wyczerpująca"; - zaproponowane rozwiązania są jednak zbyt ogólne; - zbyt ogólnie autor ekspertyzy określił sposób przywrócenia stanu wód; - nieprecyzyjnie organ I instancji sformułował nałożone na adresata decyzji obowiązki; - brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji oceny opinii biegłego; - biegły winien dokonać ustaleń na jakie grunty ewentualna zmiana stosunków wodnych może potencjalnie oddziaływać, a właściciele tychże nieruchomości winni zostać włączeni do kręgu stron postępowania i mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Pomimo wskazań zawartych w uprzednio wydanej przez organ odwoławczy decyzji, organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Analiza podniesionych przez Kolegium zarzutów, co do wadliwości decyzji Burmistrza Gminy [...] oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że organ II instancji uznał, że przedstawiony temu organowi materiał nie jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że pomimo iż sprawa był a już - trzykrotnie - rozpoznawana przez organ I instancji, organ ten wciąż nie w pełni wykonał wszystkie wskazania Kolegium, które były zawarte w dwóch wcześniejszych decyzjach kasacyjnych tego organu. Analiza akt sprawy i argumentacji zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium dostrzega potrzebę przeprowadzenia - uzupełniającego - postępowania dowodowego. Podkreślić trzeba jednak, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być zatem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Należy przyjąć, że organ I instancji za wystarczający uznał zebrany materiał dowodowy. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie - które zostało przez Kolegium zlecone - mogło, w ocenie Sądu zostać przeprowadzone przez organ II instancji, bez ryzyka, że naruszona zostanie zasada dwuinstancyjności. Sąd dostrzega przy tym, że Kolegium wskazuje na brak jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania i wskazuje, że możliwe jest, że są takie osoby, które pomimo przysługującego im interesu prawnego nie zostały uznane za stronę postępowania i nie miały możliwości skorzystania z przysługujących stronie postępowania gwarancji procesowych. Należy jednak wskazać, że Kolegium nie poczyniło w tym zakresie żadnych własnych ustaleń (nie wskazało aby faktycznie doszło do pozbawienia kogokolwiek udziału w postępowaniu), a zaskarżoną decyzję kasacyjną w tym zakresie oparło wyłącznie na założeniu, że skoro nie udokumentowano "na jakie nieruchomości ewentualna zmiana stosunków wodnych może wpływać" to mogło dojść do pozbawienia kogoś udziału w tym postępowaniu. Należy podkreślić, że nie każde uchybienie organu I instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium korzystając z przysługujących temu organowi kompetencji ma możliwość skorygowania części uchybień organu I instancji, np.: poprzez przedstawienie w uzasadnieniu swojej decyzji oceny opinii biegłego, czy też poprzez merytoryczne rozważenie wagi uchybienia polegającego na wadliwym zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu - w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy - i wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W okolicznościach badanej sprawy jest to o tyle istotne, że Kolegium nie zdyskwalifikowało opinii biegłego jako niewiarygodnej, a jedynie uznało za celowe jej uzupełnienie. Kolegium ma też możliwość przeprowadzenia w trybie art. 136 kpa postępowania dowodowego uzupełniającego, aby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania i na tej podstawie stwierdzić, czy faktycznie doszło do pozbawienia stron postępowania udziału w sprawie. W trybie art. 136 kpa należało też wezwać biegłego do uzupełnienia sporządzonej opinii o niezbędne elementy. Należy wskazać, że podjęcie stosownych działań w tym zakresie właśnie przez Kolegium, jest tym bardziej istotne, że sprawa już - trzykrotnie - była rozpatrywana przez organ I instancji. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 210 § 2 ppsa, zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składa się: kwota [...]zł wpisu od sprzeciwu ustalona na podstawie § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.