IV SA/Po 809/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.P. 1 i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 13 lutego 2023 r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.P. 1 i M. P. solidarnie 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 13 lutego 2023 r., znak [...] i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawę z wniosku J. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid.[...], położonych w miejscowości S. gm. R.. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2022 r. Wójt Gminy R. podjął dalsze czynności w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wezwał wnioskodawcę on do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 10 lutego 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora J. K. z dnia 07 lutego 2023 r. o zawieszenie postępowania w związku z koniecznością przedłożenia aktualnych opinii dostawców mediów. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. Wójt Gminy R. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid.[...], położonych w miejscowości S. gm. R., wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 123 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."). Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli M.P. 1, M. P. i R. P.. Wskazywali oni, że wyrażają sprzeciw co do zawieszenia postępowania, więc skoro jedną z przesłanek określonych w 98 § 1 k.p.a. jest brak sprzeciwu pozostałych stron, to postanowienie podlegać powinno uchyleniu. Wspomnianym na wstępie postanowieniem SKO w P. z 11 września 2023 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że fakultatywne zawieszenie postępowania (na wniosek) może mieć miejsce w przypadku zgody na zawieszenie wszystkich stron postępowania, a więc braku sprzeciwu stron i gdy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Tymczasem, co wynika z akt sprawy i na co zwracają uwagę wnoszący zażalenie, organ I instancji wbrew treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a. zaniechał ustalenia czy strony - poza wnioskodawcą - zgadzają się na zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid.[...], położonych w miejscowości S. gm. R.. Organ odwoławczy wskazał, zatem że w celu zgodnego z ww. przepisami procedowania wniosku z dnia 07 lutego 2023 r. o zawieszenie postępowania konieczne jest niniejsze rozstrzygniecie kasacyjne (art. 138 § 2 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienia SKO w P. wniosła M.P. 1 i M. P. domagając się uchylenia postanowienia i odmowy zawieszenia postępowania. W treści skargi argumentowano, że jedną z przesłanek określonych w 98 § 1 k.p.a. jest brak sprzeciwu pozostałych stron. Stąd też wniosek strony inicjującej postępowanie może wywołać zamierzony skutek (zawieszenie postępowania), tylko jeżeli nie sprzeciwią się temu pozostałe strony. W przypadku wniesienia sprzeciwu organ jest związany dyspozycją norm k.p.a. i jest zobowiązany do negatywnego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania. Z literalnego brzmienia przepisów należy wywieść wniosek, że zgłoszenie sprzeciwu przez chociażby jedną z pozostałych stron uniemożliwia zawieszenie postępowania. Co więcej, organ administracji nie jest nawet uprawiony do badania i oceny zasadności tego sprzeciwu strony postępowania. Oznacza to, że wyrażenie sprzeciwu stanowi bezwzględną przeszkodę procesową dla zawieszenia postępowania na podstawie 98 § 1 k.p.a. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie strony postępowania wyraźnie zgłosiły sprzeciw wobec zawieszenia przedmiotowego postępowania, co stanowi bezwzględną przeszkodę procesową do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika by organ I instancji umożliwił innym stronom wypowiedzenie się co do wniosku o zawieszenie postępowania. Strona postępowania w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania zgłasza sprzeciw wobec żądania zawieszenia postępowania - oznacza to, zatem że w sprawie niniejszej nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, co skutkuje uchyleniem postanowienia i odmowę zawieszenia postępowania. Następnie Skrzący wskazali, że w przedmiotowej sprawie strony postępowania złożyły zażalenie na niniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania i wyraziły sprzeciw wobec wniosku o zawieszenie, co wskazuje jednoznacznie na brak realizacji przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania. Wobec faktu, iż Żalący się zgłosili sprzeciw wobec zawieszenia postępowania, to nie może ono zostać już orzeczone. Wyrażenie sprzeciwu stanowi bezwzględną przeszkodę procesową dla zawieszenia postępowania na podstawie 98 § 1 k.p.a. Argumentowano, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ dysponując oświadczeniami stron postępowania, iż sprzeciwiają się na zawieszenie postępowania winien uchylić przedmiotowe postanowienie i odmówić zawieszenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanego postanowienia. Pismo procesowe w sprawie złożył uczestnik postępowania J. K. wnosząc o oddalenie skargi w całości. Zdaniem uczestnika zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zasadnie organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie nie powinno być zawieszone przez organ na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że zawieszeniu postępowania sprzeciwiły się skarżące oraz uczestnik postępowania R. P., wyrażając swój sprzeciw w zażaleniu wniesionym od postanowienia Wójta Gminy R. z dnia 13 lutego 2023 r. Błędne jest zdaniem uczestnika postępowania podnoszenie przez Skarżące, że SKO w P. uchylając zaskarżone postanowienie winno równocześnie odmówić zawieszenia postępowania. Uczestnik postępowania zwrócił uwagę, że upłynęło wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku, zatem konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowaniu przez organ I instancji w sprawie, tj. ustalenie ,czy wnioskodawca nadal domaga siwe zawieszenia postępowania w sprawie na mocy art. 98 § 1 k.p.a. i ewentualne ustalenie czy inne strony nadal sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania. Uczestnik wskazał, że uprzednio złożony wniosek o zawieszenie utracił aktualność, a sprawa główna winna być dalej procesowana przez właściwe organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęte zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2023 r., uchylające zaskarżone postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 13 lutego 2023 r., znak [...], którym organ ten zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku J. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid.[...], położonych w miejscowości S. gm. R. oraz przekazujące sprawę z wniosku o zawieszenie postępowania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z treścią art. 98 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Jak wynika z brzmienia zacytowanego przepisu § 1 możliwość tzw. fakultatywnego postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełniania przesłanek, które muszą wystąpić kumulatywnie. Z uwagi na powyższa okoliczność niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w tym trybie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które zawieszono na podstawie postanowienia Wójta z dnia 13 lutego 2023 r. jest postępowaniem wszczętym na wniosek, na co jednoznacznie wskazuje zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr [...] z dnia 26 października 2020 r. (nienumerowana k. akt adm.). Mógł mieć zatem w sprawie zastosowanie przepis art. 98 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, wniosek o zawieszenie postępowania wniósł wnioskodawca w sprawie głównej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy - J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 7 lutego 2023 r. (data wpływu do organu – 10 lutego 2023 r., k. 307 akt adm. I inst.). Z akt sprawy wynika, że następną czynnością organu po złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania było wydanie zaskarżonego postanowienia Wójta [...] z dnia 13 lutego 2023 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie na podstawie przywołanego art. 98 § 1 k.p.a. Określone w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. wymaganie dotyczące braku sprzeciwu innych stron wobec żądania zawieszenia postępowania ma zastosowanie tylko w razie, gdy w postępowaniu uczestniczy więcej niż jedna strona. W istocie przepis nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez pozostałe strony, ale odnosi się do tego, że "nie sprzeciwiają się temu inne strony" . Przesłanka braku sprzeciwu stron nie będzie zatem spełniona, jeżeli chociażby jedna ze stron zgłosi swój sprzeciw. Przepis nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, a zatem strona zgłaszająca sprzeciw może to uczynić w dowolnej formie (zob. postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 392/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie oprócz J. K. (inwestora) stronami postępowania administracyjnego byli E. K., M. P., M.P. 1, R. P. i P. M. (m.in. k. 15 akt adm. I inst.). Obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania jest uzyskanie stanowiska stron postępowania, aby ustalić, czy nie sprzeciwiają się one zawieszeniu postępowania. Pojęcie zawarte w art. 98 § 1 k.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 392/07, LEX nr 384347). Organ pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia jego postanowienia i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - nie uzyskał oświadczeń woli pozostałych stron postępowania w kwestii zawieszenia postępowania. Nie zwrócił się do pozostałych stron o wyrażenie takiego stanowiska co do złożonego wniosku o zawieszenie postępowania. Takie oświadczenie woli w postaci wyraźnego sprzeciwu zostało przez R. P., M.P. 1 i M. P. wyrażone dopiero w zażaleniach na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe uniemożliwiało zawieszenie postępowania i czyni wadliwym w istotnym stopniu postanowienie organu I instancji, dlatego postanowienie Wójta Gminy z 13 lutego 2023 r. dotknięte takimi wadami nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Przechodząc jednak do kwestii rozstrzygnięcia organu odwoławczego, trzeba mieć na uwadze brzmienie art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części - organ odwoławczy samodzielnie orzekając, wydaje decyzję co do istoty sprawy. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 123 k.p.a. i art. 144 k.p.a. powyższe przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do zażalenia. Zdaniem Sądu, słusznie wskazują Skarżące, że organ odwoławczy dysponując oświadczeniami stron postępowania, iż sprzeciwiają się na zawieszenie postępowania winien uchylić przedmiotowe postanowienie i odmówić zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że wyrażenie sprzeciwu w zażaleniu stanowi negatywną przesłankę do zawieszenia postępowania. Organ I instancji pomimo obowiązku uzyskania stanowiska pozostałych stron co do wniosku o zawieszenie postępowania, zaniechał tych czynności, zatem nie sposób było przyjąć milczącej zgody zainteresowanych na zawieszenie postępowania. Zwłaszcza, że jedyną czynnością organu I instancji po wpłynięciu wniosku o zawieszenie stało się jego załatwienie i wydanie zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu, z pominięciem nawet czynności poinformowania pozostałych stron o wniesieniu takiego wniosku. Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast wydanie postanowienie kasacyjnego mimo, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania został wystarczająco wyjaśniony do jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W zażaleniu zostały, bowiem złożone jednoznaczne oświadczenia stron wyrażające sprzeciw co do zawieszenia postępowania, zatem - w ocenie Sądu - nie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w tym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało jedynie, że organ I instancji wbrew treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a. zaniechał ustalenia czy strony – poza wnioskodawcą - zgadzają się na zawieszenie postępowania. Zatem w celu zgodnie z przepisami procesowania wniosku z dnia 07 lutego 2023 r. o zawieszenie postępowania konieczne jest rozstrzygnięcie kasacyjne. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wyraźnego sprzeciwu przez trzy strony postępowania (wystarczający jest chociażby jeden sprzeciw) w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania było w okolicznościach przedmiotem sprawy wystarczające do uchylenia postanowienia organu I instancji i odmowy zawieszenia postępowania w sprawie głównej z wniosku J. K., czego organ II instancji zaniechał. Do załatwienia sprawy przez SKO wystarczające i wiążące było, więc zgłoszenie sprzeciwu przez strony postępowania w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z tego względu, Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie SKO w P. nie odpowiada prawu i należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżone postanowienie, ale także poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił postanowienia, jak orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę z wniosku o zawieszenie postępowania, organ I instancji uwzględni powyższe rozważania Sądu oraz, że zostały wniesione sprzeciwy przez strony postępowania co do jego zawieszenia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że dostrzega iż wniosek o zawieszenie postępowania został złożony wiele miesięcy temu i rzeczywiście mógł stać się nieaktualny, skoro z akt sprawy wynika, że zobowiązanie wnioskodawcy z 01 lutego 2023 r. zostało wykonane, wnioskodawca złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, a także organ I instancji podjął dalsze czynności procesowe w sprawie głównej. Mając na uwadze te kwestie organ I instancji rozważy podjęcie stosownych czynności w sprawie zawieszenia postępowania i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535). W tym miejscu Sąd wskazuje, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w przypadku skargi na postanowienie, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie.