IV SA/Po 758/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 03 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpoznaniu odwołania W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . (dalej jako "PINB") z dnia 10 sierpnia 2023 r. Nr [...] nakazującej W. P. (właścicielce) rozbiórkę hali produkcyjnej (wymiar: 15,24m x 10,3m, wysokość: 3m - 3,5m), zlokalizowanej w m. G. , ul. [...], gm. O. (dz. nr [...]), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 2.03.2023 r. PINB przeprowadził w dniu 23.03.2023 r. czynności kontrolne na nieruchomości, zlokalizowanej w m. G. , (dz. nr [...]). Podczas kontroli stwierdzono, iż na w/w nieruchomości, znajduje się m.in. hala produkcyjna w wymiarach 10,3m x 15,24m, wysokość 3m - 3,5m, dach jednospadowy, konstrukcji drewnianej, zrealizowana w przedziale czasowym 2015 - 2022 (wg oświadczenia uczestnika kontroli M. P.). W toku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego nie przedstawiono dokumentów świadczących o legalności istnienia przedmiotowej hali produkcyjnej. Następnie PINB ustalił, iż w rejestrach znajdujących się w Starostowie Powiatowym w O. . nie odnaleziono zapisów świadczących o udzieleniu pozwoleń na budowę oraz przyjęciu zgłoszeń dla w/w inwestycji (pismo Starostwa Powiatowego w O. . z dnia 5.05. 2023r.). Zawiadomieniem z dnia 13.06.2023r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem Nr [...] z dnia 14.06.2023r. PINB wstrzymał W. P. budowę przedmiotowej hali produkcyjnej oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację oraz wskazał o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w dalszym etapie postępowania. W związku z upływem terminu na złożenie wniosku o legalizację oraz nie wpłynięciem w wymaganym terminie wniosku o legalizację, PINB decyzją Nr [...] z dnia 10.08.2023r. nakazał W. P. rozbiórkę hali produkcyjnej, zlokalizowanej w m. G. , ul. [...], gm. O. . WWNB wskazał, że zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Dz.U. 2023r. poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z analizy przepisów prawa nie wynika, by budowa przedmiotowej hali produkcyjnej o pow. zabudowy wynoszącej blisko 157 m˛ była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa hala produkcyjna (o wym. 15,24m x 10,3m, wysokość: 3m - 3,5m pow. zab. 156,97m˛) położona jest w odległości 3,2 m od granicy z działką sąsiednią (dz. nr [...]), posiada ściany dach oraz fundament, w związku z czym wypełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowy budynek nie odnaleziono pozwolenia na budowę. Zatem należy stwierdzić, ze budynek ten jest samowolą budowlaną. Skoro Inwestor nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to PINB zasadnie w niniejszym przypadku wdrożył postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. WWINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu. Odnosząc się do powyższej kalifikacji obiektu, WWINB podzielił stanowisko PINB w zakresie wyboru procedury legalizacyjnej właściwej do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym PINB słusznie wydał postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymujące właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w m. G. , ul. [...], gm. O. . (dz. nr [...]) budowę na wyżej wymienionej nieruchomości hali produkcyjnej. Poinformował o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację przedmiotowej hali oraz poinformował o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie bieg 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację rozpoczął się 16.06.2023 r. z chwilą doręczania postanowienia organu I instancji. Zatem biorąc pod uwagę ww. datę należy stwierdzić, że termin na złożenie wniosku o legalizacje upłynął w dniu 16.07.2023r. W ocenie WWINB wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, ani w późniejszym terminie, prawidłowo orzeczono rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Dokonując analizy akt organu I instancji nie stwierdzono by do tego dnia, lub po tej dacie, złożony został wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu. Organ II instancji zauważył, iż PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, iż przystąpiono do rozbiórki wiat (oznaczonych w protokole kontroli nr 4 i 5) poprzez zdjęcie pokrycia dachowego. Wiaty te stanowią odrębne obiekty, a przystąpienie do ich rozbiórki nie wpływa na wielkość przedmiotowej hali produkcyjnej. Kolejne czynności kontrolne wyznaczone na dzień 7.09.2023r. z uwagi jednak na wniesienie przez W. P. odwołania, po kontakcie telefonicznym z zobowiązaną odstąpiono od dokonania czynności kontrolnych do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji. WWINB podniósł, że zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy." Imperatywna forma czasownika "wydaje" wskazuje, że orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest w opisanym w tym przepisie stanie faktycznym orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo umożliwił właścicielowi będącemu jednocześnie inwestorem przystąpienie do procesu legalizacyjnego, a wobec braku złożenia wniosku o legalizację, PINB prawidłowo zastosował art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego na gruncie niniejszej sprawy. Wobec czego należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej, a nie swobodnej, ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Organ zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i powieleniu przez Organ argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. i nieumorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła potrzeba ustalenia interesów stron, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku. W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki hali produkcyjnej, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Postępowanie dotyczy zrealizowanej samowolnie hali produkcyjnej (o wym. 15,24m x 10,3m, wysokość: 3m - 3,5m pow. zab. 156,97m˛) położonej w odległości 3,2 m od granicy z działką sąsiednią (dz. nr [...]). Hala posiada ściany dach oraz fundament, w związku z czym wypełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowy budynek nie odnaleziono pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB słusznie wydał postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymujące właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w m. G. , ul. [...], gm. O. . (dz. nr [...]) - W. P. budowę hali produkcyjnej. Poinformował również prawidłowo o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację przedmiotowej hali oraz o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej określają przepisy art. 49d Prawa budowlanego. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga zatem złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku i to w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, jeżeli zaś zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne (zob. art. 48a–48b p.bud.). Podkreślenia wymaga, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części budowanego lub wybudowanego samowolnie. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (por. wyroki: NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1309/14, LEX nr 2034046; WSA w Łodzi z 3.11.2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007; WSA w Gdańsku z 19.01.2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178; WSA w Krakowie z 31.03.2011 r., II SA/Kr 153/11, LEX nr 1100502). Niezłożenie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację w wymaganym terminie (tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy) prowadzi do wydania decyzji o rozbiórce. Skutkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie komentowanego przepisu i upływu określonych terminów na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej będzie więc wydanie decyzji o rozbiórce. W przedmiotowej sprawie, PINB w dniu 14 czerwca 2023 r. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. postanowienie, wstrzymujące W. P. budowę hali produkcyjnej. Postanowienie to zostało odebrane przez inwestorkę 16 czerwca 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 90 akt adm.). Termin na złożenie wniosku o legalizację upływał zatem w dniu 16.07.2023 r. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Zgodnie z art. 49e ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Brzmienie tego przepisu ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Również w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 49e Prawa budowlanego ma charakter związany. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Przy czym złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu Jeżeli zatem strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Ze względu na związany charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 49e ust. 1 ustawy, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów. Bezpodstawny jest również zarzut skargi, jakoby organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w sytuacji, w której strona nie wywiąże się z obowiązków nałożonych na nią na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma potrzeby, aby organy nadzoru budowlanego w tym zakresie prowadziły postępowanie dowodowe lub czyniły dalsze ustalenia. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, spełniającego warunki określone m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - to w ocenie Sądu brak było podstaw do ich uwzględnienia. Uzasadnienie decyzji organu II instancji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje fakty na których oparł się organ wydając decyzję oraz wyjaśnia podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Również dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości ani uchybień. Zważając na wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.