IV SA/Po 713/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Książu Wielkopolskim z dnia 23 października 2020 r. nr XXIV/153/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części gminy Książ Wielkopolski, dla części obrębów Zaborowo, Zakrzewice oraz Gogolewo 1. stwierdza nieważność § 18 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Książu Wielkopolskim na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Książu Wielkopolskim (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 9 listopada 2023 r., zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Książu Wielkopolskim z dnia 23 października 2020 r. nr XXIV/153/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części gminy Książ Wielkopolski, dla części obrębów Zaborowo, Zakrzewice oraz Gogolewo (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 2 listopada 2020 r., poz. 8086) - w części obejmującej § 18 pkt 2 lit. a. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 18 pkt 2 lit. a, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 28 października 2020 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 18 pkt 2 lit. a uchwały dla terenów zabudowy zagrodowej (oznaczonej symbolem RM) ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Tymczasem - jak dalej wyjaśnił Wojewoda - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: u.g.n. przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.). W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska, ustalając w treści planu miejscowego zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Książu Wlkp., reprezentowana przez Burmistrza Książa Wlkp., zastępowanego przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), oświadczyła, że uznaje skargę za zasadną, podzielając stanowisko Wojewody. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 grudnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z dnia 15 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs(4) ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie. Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Książu Wlkp. z dnia 23 października 2020 r. nr XXIV/153/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części gminy Książ Wielkopolski, dla części obrębów Zaborowo, Zakrzewice oraz Gogolewo - w części obejmującej § 18 pkt 2 lit. a. Przepisy te "w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości" zawierają ustalenia co do "parametrów działek budowlanych powstałych w wyniku scalania i podziału" dla terenów zabudowy zagrodowej (RM) w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek ("zgodnie z przepisami odrębnymi" - tiret pierwsze), minimalnej szerokości frontu działki ("20 m" - tiret drugie) oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego ("50ş – 130ş" - tiret trzecie). Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 18 pkt 2 lit. a - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.). Idąc dalej, trzeba jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd opowiada się za poglądem, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam, gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, a tym samym odnosząc je do zaskarżonego § 18 pkt 2 lit. a uchwały, należy przypomnieć, że w tych przepisach zawarto regulację w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości na terenach RM (wg § 3 pkt 1 uchwały ustalono przeznaczenie terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 1RM – 13RM). Sąd uznał zatem konieczność stwierdzenia nieważności postanowień § 18 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, jako naruszających prawo w stopniu istotnym. Przy tym należy zauważyć, że sformułowane w tiret pierwszym tego przepisu, w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek, stwierdzenie "zgodnie z przepisami odrębnymi" stanowi zwrot odsyłający pozbawiony treści (nowości) normatywnej, którego umieszczenie w planie miejscowym jest zbędne. Samodzielnie uchybienie to nie stanowiłoby naruszenia prawa w stopniu istotnym, jednakże w kontekście pozostałych jednostek redakcyjnych § 18 pkt 2 lit. a uchwały cały ten przepis wymagał eliminacji z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 18 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).