IV SA/Po 70/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. G. K. w Ś. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę w całości

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), po rozpoznaniu odwołania P. w Ś. Sp. z o.o. (dalej: Skarżąca, Spółka) od decyzji Związku Międzygminnego "C. " (dalej: Związek, organ I instancji) z [...] września 2021 r., [...], o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., będącej członkiem Związku za 2020 rok – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podejmując rozstrzygnięcie organ wskazał następujące ustalenia. Związek decyzją z [...] września 2021 r. ([...]) wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło (dalej w skrócie: poziom recyklingu), odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., będącej członkiem Związku, za 2020 rok. Karę nałożono w oparciu o art. 9x ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, dalej: u.u.c.p.g.) i w oparciu o obliczenia dokonane na podstawie par. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r poz. 2167, dalej: rozporządzenie MŚ). Organ ustalił, że Spółka uzyskała 30,89% poziomu recyklingu w stosunku do wymaganego 50% za 2020 r., stosownie do art. 3aa pkt 1 u.u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu zabrakło 0,2322 Mg, co pozwoliło na określenie kwoty kary na [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zmierzających do wyjaśnienia m.in., czy odwołująca spółka mogła mieć jakikolwiek wpływ faktyczny na wykonywanie zawartych przez nią umów na odbiór odpadów segregowanych. SKO wskazaną w sentencji decyzją utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu przytoczyło art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. i wskazało, że prawodawca w par. 3 rozporządzenia MŚ zawarł wzór, na podstawie którego należy obliczać poziomy recyklingu. Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną i mechanizm naliczenia kary, a podstawy obliczenia klary zacytowano prawidłowo; wzięto pod uwagę sprawozdanie złożone przez Spółkę za 2020 r. Dane ze sprawozdania, działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie są sporne. Tym samym także określona kara jest ustalona w prawidłowej wysokości. Skarżąca nie wskazała żadnych konkretów, a jedynie zapatrywanie, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu nie jest winą przedsiębiorcy, gdyż nie ma on wpływu na brak segregacji odpadów przez mieszkańców gminy. Jednakże w aktach brak informacji, by skarżąca przekazała Wójtowi Gminy (na podstawie art. 6ka u.u.c.p.g.) informacje o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez choćby jednego właściciela nieruchomości. Ponadto spółka może zagwarantować odpowiednią segregację odpadów, niezależnie od obowiązku Gminy, poprzez indywidualne umowy. W tym zakresie skarżąca nie przedstawiła żadnych twierdzeń ani dowodów, że dołożyła należytej staranności. Końcowo Kolegium wskazało, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź potwierdzających, że nie ponosi odpowiedzialności za taki stan rzeczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, ew. uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem wydania decyzji odstępującej od wymierzenia kary w związku z tym, że skarżąca nie miała jakiegokolwiek faktycznego wpływu na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu (odbioru segregowanych odpadów), a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień dotyczących przyczyn, które uniemożliwiają Skarżącej uzyskanie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, w szczególności okoliczności, iż Skarżąca nie ma faktycznego wpływu na wykonanie zawartych ze Skarżącą umów na odbiór segregowanych odpadów, a tym samym wykonanie obowiązków wynikających z powołanych w decyzji przepisów (art. 9g pkt. 1 w związku z art. 3aa albo art. 3b ust. 11 u.u.c.p.g.); 2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z tym, że organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzję w całości i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w zakresie możliwości faktycznego wpływu Skarżącej na wykonanie obowiązków w zakresie osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3) art. 9g pkt. 1 w zw. z art. 3aa i art. 9x ust. 2 pkt. 1 u.u.c.p.g. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej Skarżącej karę pieniężną, pomimo, że Skarżąca z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności nie mogła osiągnąć wymaganego poziomu recyklingu, a zatem organ mógł odstąpić od wymierzenia kary. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów. Wskazała w szczególności, że zawiera z właścicielami wyłącznie umowy na odbiór odpadów segregowanych, ponieważ od dawna innych umów nie stosuje, przy czym nawet w przypadku podpisania takiej umowy nie ma możliwości przymuszenia właścicieli do przekazywania odpowiedniej ilości odpadów segregowanych, ponieważ osoby zawierające umowy poszukują rozwiązań tańszych lub bezkosztowych – np. papier właściciele nieruchomości mogą nieodpłatnie przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcą odbierającym odpady, co potwierdza obserwacja skarżącej. Skarżąca nie posiada dowodów na przedstawione okoliczności, ale są to ustalone praktyki uniemożliwiające wykonanie ustawowych obowiązków przez skarżącą. Nie może ona ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu – nie ma możliwości nieodpłatnego przyjmowania od przedsiębiorców odpadów segregowanych jak inni przedsiębiorcy, ponieważ przy przyjęciu odpadów przez instalację do odbioru odpadów jest obciążana opłatami. Organy wydające decyzję winny mieć tego świadomość i uwzględnić, że obowiązek osiągania odpowiednich poziomów recyklingu obciążą gminy. Organ nie dokonał także oceny czy skarżąca podjęła realne działania mające na celu pozyskiwanie klientów na usługi odbioru odpadów komunalnych segregowanych, jak również w jaki sposób osoby podpisujące umowy realizują zawarte umowy. Skarżąca przekazywała wszystkie odpady zmieszane do wskazanej przez Związek instalacji, zatem spełniła obowiązek z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Organy nie wzięły także pod uwagę stanu epidemii, który wpłynął na zamknięcie licznych podmiotów, co wpłynęło na zmianę morfologii odpadów i ich ilości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Związku Międzygminnego "C. " z [...] września 2021 r. ([...]) o wymierzeniu P. w Ś. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., będącej członkiem Związku za 2020 rok – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. W szczególności – jak słusznie zauważyło SKO – skarżąca spółka nie kwestionuje ani wielkości przekazanych odpadów, ani dokonanych obliczeń, ani wysokości kary. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się "jedynie" do kwestii oceny, czy skarżąca ponosi odpowiedzialność za nieosiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił w szczególności art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, dalej: u.u.c.p.g.). Zgodnie z treścią tych przepisów przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ponadto zgodnie z art. 3aa pkt 1 u.u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Na marginesie Sąd wskazuje, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3b ust. 11 u.u.c.p.g., gdyż przepis taki nie istnieje. Art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2361) stanowi, że o obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa u.c.p.g., stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). Organ I instancji, w oparciu o § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167, dalej: rozporządzenie MŚ), dokonał obliczenia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez odwołującą w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 r. Ponadto zgodnie z art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.): § 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. W orzecznictwie nie ma jednolitości co do kwestii możliwości stosowania regulacji z działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne) w odniesieniu do kar z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. Nawet przyjmując, że skoro w u.u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to kodeksowa instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje zastosowanie - nie została spełniona żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 11/22, że skarżąca spółka, jako podmiot profesjonalny miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na nim obowiązków. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, musi być świadoma wynikających z ustawy konsekwencji niedochowania poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu MŚ. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów potwierdzających, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu, bądź dowodów potwierdzających że nie ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy. Do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy spółka wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby Spółka podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W szczególności brak po stronie skarżącej spółki wykorzystania trybu powiadomienia z art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 13 lutego 2018 r., II SA/Kr 1648/17, organ nie zajmuje się badaniem zawinienia z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie do obalenia takiego domniemania nie doszło. Skarżąca nie wykazała skutecznie istnienia przesłanek ekskulpacyjnych. Jednocześnie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Rozstrzygające w sprawie SKO klarownie i wyczerpująco wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Organ dokonał dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści decyzji. Zarówno dokonane przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.