IV SA/Po 697/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia 19 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości

W dniu 1 sierpnia 2023 r. Komendant Miejski Policji w P. wydał decyzję nr [...] w sprawie opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...]. Podstawą wydania decyzji było ustalenie, że R. P. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania Lokalu, znajdującego się w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w P. (karta nr 106 akt sprawy). Od powyższej decyzji, doręczonej w dniu 8 sierpnia 2023 r., skarżący w ustawowym terminie (data nadania w placówce pocztowej 17 sierpnia 2023 r.) złożył odwołanie, wnosząc o przedłużenie terminu opuszczenia lokalu, z uwagi na to, iż nie załatwił jeszcze w Zarządzie Komunalnych Zasobów Lokalowych innego lokalu. Odwołanie wpłynęło do Komendy Policji w dniu 23 sierpnia 2023 r. (karty nr 105 oraz 107-109 akt sprawy) W dniu 19 września 2023 r. Komendant Policji (dalej: "organ odwoławczy") wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w całości (karty nr 110-111 akt sprawy). Takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy motywował tym, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał tytuł prawny, uprawniający go do zajmowania lokalu. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), tytuł prawny skarżącego do lokalu powinien mieć formę decyzji administracyjnej. Na podstawie decyzji o przydziale tytuł prawny do wspólnego zamieszania z dziećmi oraz żoną, otrzymał ojciec skarżącego - K. P.. Jednak status lokalu, jako pozostającego w dyspozycji Policji powoduje, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 653/20) w podobnej sprawie, że nie ma tu zastosowania art. 691 § 1 KC, według którego w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują, między innymi dzieci najemcy. To, że skarżący nie jest ani policjantem, ani emerytem policyjnym, ani też osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, jest bezsporne i istotne w kontekście stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2016 r., (sygn. akt I OSK 2887/14), iż: "nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem". Natomiast w wyżej wskazanym uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że: "w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny; wymieniem w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego, Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania .emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest policjantem, emerytem policyjnym łub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym M.R. Nie mogła zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu." Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się między innymi w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przez osobę bez tytułu prawnego do takiego lokalu. Z kolei decyzja podejmowana w trybie tego przepisu ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki do opróżnienia lokalu, organ Policji jest zobligowany do wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia. Natomiast podnoszone przez skarżącego okoliczności, odnoszące się do przedłużenia terminu opuszczenia przez niego Lokalu, zdaniem organu odwoławczego pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Decyzję Komendanta Policji doręczono skarżącemu w dniu 25 września 2023 r. (karta nr 112 akt sprawy). Skarżący nie podzieli! jednak argumentacji w niej zawartej i skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę z dnia 7 października 2023 r. na tę decyzję, wnosząc o jej oddalenie w całości. Skarżący stwierdził, że w lokalu jest zameldowany na pobyt stały od dnia 22 kwietnia 1959 r. W 1968 r. Lokal został przydzielony do zamieszkania wraz z czteroosobową rodziną jego ojcu K. P., jako funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej. Skarżący zdaje sobie sprawę, że musi opuścić Lokal i wyraził nawet zrozumienie, że Policja chce go odzyskać. Nie chce on jednak być z niego wyrzucony na bruk. Dlatego też prosi o pozostawienie go w Lokalu do czasu, aż załatwi sobie inne odpowiednie dla niego mieszkanie z ZKZL, co jego zdaniem wymaga czasu. Skarżący uważa, że nikt dotychczas nie kwestionował jego pobytu w lokalu, który nie ma żadnych zaległości czynszowych, a wszystkie inne opłaty wnosi regularnie. Skarżący ponadto podkreśla, że ma [...] lat i nadal pracuje, ale będzie starał się o emeryturę. Ma zatem nadzieję, że jest jakieś prawo, które chroni go jako obywatela i lokatora przed bezdomnością, bowiem zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie ma nic, co przemawiałoby na jego korzyść, co broniłoby jego interesu prawnego. W odniesieniu do wskazanych zarzutów organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące przedłużenia terminu opuszczenia przez skarżącego lokalu, pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Policji z dnia 19 września 2023 r. , nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...]. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Zgodnie z zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się między innymi w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przez osobę bez tytułu prawnego do takiego lokalu. Należy wskazać, że decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. o Policji ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyroki NSA z 5.07.2023 r., sygn. akt III OSK 2450/21, I OSK 653/20 z 21 sierpnia 2020 r., oraz I OSK 2887/14 z 22 kwietnia 2016 r.). Sąd podkreśla, że istnienie przesłanki z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego i okoliczności braku zaległości czynszowych lub konieczności znalezienia innego lokalu mieszkalnego nie dają organowi możliwości zaniechania wydania takiej decyzji. Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokal. W niniejszej sprawie należało ocenić, czy skarżący jako syn funkcjonariusza, który otrzymał przydział tego lokalu posiada tytuł prawny do jego zajmowania. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Nie mógł on zatem uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci matki skarżącej). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Na marginesie Sąd wskazuje, że brał pod uwagę kwestię zgodności z Konstytucją przedmiotowej regulacji w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a to z powodu nasuwających się pytań natury sprawiedliwościowej i słusznościowej. Wątpliwości te prowadzą do pytania o jej zgodność z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą poszanowania godności obywatela (art. 31 Konstytucji), prawem oczekiwania i domagania się przez rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji pomocy państwowej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) oraz obowiązkiem władz publicznych prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji). Odpowiedzi na te wątpliwości udzielił jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. SK 29/16, w którym stwierdził, że Art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok dostępny na https://ipo.trybunal.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd, których dotyczy meritum niniejszej skargi konstytucyjnej. Lokal mieszkalny będący do dyspozycji policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Dalej Trybunał wskazał, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do gminy (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Ten obowiązek ciąży na gminie także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.